交通運輸規劃是經濟社會發展規劃的重要組成部分，同時也是空間規劃的關鍵環節。我國開展交通運輸規劃已有多年歷史，有效指導了各層面的交通運輸建設，尤其在交通運輸基礎設施網絡發展過程中發揮了重要作用。當前交通運輸行業進入到了以協調、銜接和服務為主要特征的新階段，需要對綜合交通運輸規劃的發展與轉型進行系統謀劃，以更好服務交通強國建設。

新形勢要求交通運輸規劃必須綜合起來

經濟社會發展和空間開發需要更加突出交通運輸的引領作用，同時要增強交通運輸與相關產業的融合發展。交通運輸始終是空間類規劃的核心內容，對城鎮空間塑造與基本布局有重大影響。隨著經濟全球化和區域一體化不斷發展，需要更多地站在城市群、區域、全國甚至全球的角度統籌交通運輸發展。交通運輸作為社會經濟各要素的紐帶，同時擁有龐大的設施體量，要發揮經濟社會先行引領作用。綜合交通運輸規劃的編制要在國家新的空間規劃管理體制下，突出在“多規合一”中引領作用，并加強與相關產業的融合發展。

技術進步和模式創新對交通運輸系統帶來系統性變革。隨著新一輪科技革命的到來，大數據、云計算、人工智能等新技術將得到廣泛應用，新能源、新材料將不斷普及，會對交通運輸帶來全局性影響。如信息技術使得我們能夠連續跟蹤、精細化把握交通運輸系統運行規律。又如自動駕駛、車聯網技術的推廣應用，突破傳統交通運輸規劃一些基礎理論。綜合交通運輸規劃需考慮技術發展對未來交通運輸系統的影響，適應其帶來的變革。

新時期交通需求特征變化對綜合交通運輸服務提出更高要求。縱觀發達國家交通運輸發展歷程，都經歷了設施大規模建設向設施維護和服務提升的轉變過程。美國在上世紀90年代初出臺了以“冰茶法案”為代表的系列法規政策，旨在提升交通運輸系統的安全性、可靠性及通行效率。歐盟2014年發布《可持續城市移動性規劃》，提出規劃重點應該從關注交通流量轉向人的出行，注重可持續性、社會公平、公眾健康和環境質量，同時指出應該從“精英規劃”轉向各利益團體和公眾共同參與的交通規劃。當前在繼續推進交通基礎設施建設的同時，應注重運輸效率和服務水平提升，多方參與，推進行業治理體系和治理能力現代化，建設人民滿意交通。

生態環境保護強約束對綜合交通規劃提出更高要求。綜合交通運輸規劃需要統籌好各類通道資源的集約利用，將綠色發展理念貫穿到規劃全過程，通過優化運輸結構、改善運輸裝備等措施，形成節約資源和保護環境的發展模式。

綜合規劃必須打破行業、部門、區域界限

規劃頂層統籌不夠，相關協調機制和程序亟待完善。從橫向看，綜合交通運輸規劃在空間規劃和經濟社會規劃中作用不突出，往往是作為國土或城鄉總體規劃的專項嵌入其中，忽略了其對空間重構和經濟社會的引領作用。從縱向看，交通運輸規劃面臨著城市內外、城市與城市群、中央和地方之間不協調的問題。如部分城市高鐵站選址遠離市區，在帶動新區和服務老城之間顧此失彼;本該在區域層面發揮城市群對外功能的樞紐卻沒有城際集疏運體系與之銜接。從行業看，規劃對行業內各類交通運輸方式整合與統籌力度不夠，綜合運輸通道和綜合樞紐規劃推進困難重重。

規劃動態調整制度尚不完備，與建設、運營和服務脫節。綜合交通運輸規劃的實施跟蹤機制和動態調整機制尚未建立，編制主體、程序等仍不明確，規劃成果的評估不夠科學嚴謹，導致交通運輸規劃落后于經濟社會發展和人民需求。此外，部分規劃對交通運輸設施建設、系統運營階段內容考慮不足，如軌道交通規劃階段，就需要統籌考慮線網規模、換乘方式、站臺寬度、換乘通道寬度以及售檢票閘機布置等。

規劃內容以行業設施規劃為主，對服務和效率提升關注不夠。目前的地方綜合交通規劃多數還是行業內各方式基礎設施網絡的“拼盤”，以人為本的規劃理念貫徹落實不夠。如北京市內部分樞紐由于前期規劃建設屬于不同的部門管理權責，導致部分地區地鐵、地面公交換乘不便，影響了乘客出行體驗，專家意見、群眾呼聲參與程度較低。

規劃方法創新不足，新技術應用尚在初步探索階段。目前大量綜合交通運輸規劃對技術變革帶來的供需關系影響變化考慮不足。受限于傳統計量模型與調研方式，存在經驗規劃、粗放式規劃現象，難以適應未來精細化管理和治理能力現代化的需要。

嚴格遵循以人為本的綜合交通規劃理念

明確規劃定位，建立完善綜合交通運輸規劃體制機制。以“多規合一”為契機，突出綜合交通運輸規劃在國家規劃體系中的地位，并處理好與相關規劃的關系。通過與相關部門溝通協調，推動建立國家層面的綜合交通規劃體制機制，并明確交通運輸部門作為綜合交通運輸規劃的主體。構建跨區域的綜合交通運輸規劃協調體制機制，協調好國家級交通運輸規劃與城市群交通、城市內外交通、城鄉交通規劃之間的關系。

規范規劃程序，加強綜合交通運輸規劃落地保障。通過立法保障綜合交通運輸規劃的權威性與落地實施。針對規劃編審程序、規劃內容、評價標準、項目實施等內容作出規定。統籌規劃與實施運營，銜接好規劃與建設、管理、服務全過程。建立綜合交通運輸規劃評估反饋和動態調整機制。借鑒國外的經驗做法，加強規劃實施評估和滾動編制，建立規劃動態更新機制。

豐富規劃內涵，貫徹以人為本的綜合交通規劃理念。綜合交通運輸規劃中應充分體現綜合規劃、立體規劃，著眼整體效率的提升，在做好旅客聯程運輸和貨物多式聯運需求背景下，進一步完善不同交通運輸方式的通道、樞紐和服務的融合銜接機制。要以讓人民群眾享受高品質服務為出發點，重視規劃的服務功能。充分考慮交通運輸與相關產業的融合發展，在規劃中預留融合發展業態的需要。處理好綜合交通運輸規劃與生態環保的關系，研究把戰略環評和污染分析融入到規劃方案和測試模型中。

優化規劃方法，用新技術提升規劃的精細化和前瞻性。要從空間網絡和服務網絡兩個維度、多學科融合的背景，開展綜合交通運輸規劃方法轉型的研究。充分考慮未來設施和裝備變革對交通運輸運行效率和規劃模式的影響，同時注重新模式、新業態對供需關系的影響。發揮大數據全樣本、多角度和連續觀測的特點，為規劃編制提供精準的特征分析和方案測試。

(劉振國系交通運輸部科學研究院高級工程師，姜彩良系交通運輸部科學研究院研究員)

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