江蘇省交通運輸廳公路局局長張鴻飛介紹的農村公路“建養一體化”先進經驗，引發現場的熱烈討論。

立足兩個市場 理順兩個關系建立

兩個機制 實現兩個轉變

隨著經濟社會的發展和全面深化改革的推進，我國公路交通運輸面臨著兩大歷史重任：一個是改革的重任，一個是發展的重任。

改革的重任一方面是事權與責任相匹配的問題;另一方面是公路交通行政職能和行政機構的改革。這意味著公路部門作為決策機構、執行機構將更加突出其公益性和執行力，也意味著公路發展的基本組織框架將發生一些重大的變化。同時，作為管理者還肩負著一個發展的重任，即作為公路管理機構，如何統籌好存量的公路資產，也就是如何把現有的公路建設好、管理好、運營好。

公路局作為省級公路主管部門，必須積極應對公共交通轉型發展出現的新情況、新問題，迎難而上、化解危機，主動依靠改革、理清思路、突破瓶頸、輕裝前行。

在全面宏觀把握政策環境、行業發展需求、地方發展趨勢的基礎上，江蘇省交通運輸廳公路局提出了立足兩個市場、理順兩個關系、建立兩個機制、實現兩個轉變的公路機制改革總體思路。

“兩個市場”指的是干線公路和農村公路;“兩個關系”是決策與執行的關系，以及省、市、縣三個執行機構的關系;“兩個機制”就是增量的“建養一體化”機制和存量的養護政府購買機制;“兩個轉變”就是由行政統攬轉變為市場導向，由小型包養和分別管理的方式轉變為考核路況水平以結果為導向的方式。

江蘇如皋農村公路“建養一體化”的實施范圍

“走得了”轉變為“走得好”

江蘇在推進農村公路建設一體化改革、拓展農村公路“建養一體化”方面做了很多思考和嘗試。這個問題由來已有十多年，原因是農村公路建設的發展。

江蘇從2003年開始農村公路的建設。一開始，農村公路建設的標準和等級相對都比較低，路面3米寬，滿足由泥土路到硬化路、農民能通行的要求即可。隨著經濟社會的發展，江蘇提出農村公路升級，并要求在“十三五”結束前，把過去的“走得了”轉變為“走得好”，把過去的3米拓展為5.5米至6米。

過去，在滿足“通”的條件之下，農村的公路養護體制就是一個鄉鎮有一個管理辦，聘請一些農民工管理。現在，農村公路的升級，意味著交通流量、重載車輛增加。

江蘇的地理環境特殊，全省農村公路中橋梁較多，有6萬多座。過去，橋梁建設主體80%都不是交通部，有水利的、農業的，還有財政的。財政部門要建橋，一年耗資約5億元財政資金，這是江蘇的特殊情況。這些部門建橋，一沒有專業的設計，二沒有專業的施工隊伍，三沒有專業的監理監測等技術，這樣的農村橋梁在過去，可以走走拖拉機、摩托車，農村公路升級以后，重載車輛增多，導致危橋也逐漸增多。近年，江蘇在危橋改造中的力度不斷加大，每年改造約1000座橋，但是，這種不是由交通專業部門修建的橋梁，提檔升級以后，仍然不知道什么時候會發生什么事故，成為行業管理部門的陣痛。現在，責任主體明確了，農村公路，特別是橋梁如何管理好、運營好，成為重點。

把農村公路作為精準扶貧的突破口

有機制有壓力沒動力

當前，推進農村改革是應運而生、正當其時。農村公路發展有市場技術機制，有壓力沒有動力，在這種情況下，要想實現可持續發展，必須尋找突破口，以創新機制化解壓力、激發活力、增強動力。

江蘇提出以市縣人民政府作為主體，統籌推進農村公路“建養一體化”，統籌考慮優化公路網絡、設計、施工、養護、管理等，使各個環節緊密地銜接起來、融合起來。同時，在公路建設管理體制、投融資機制、建養技術方面，實現突破創新，力求社會效益、經濟效益和環境效益最大化。

首先，農村公路“建養一體化”的體制符合農村基礎設施建設改革創新的政策導向。今年的1號文件明確提出，改革正在制定投入機制，創新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作、拓寬農村基礎設施投融資渠道。17號文也提出，推廣“建養一體化”模式，引入專業企業、社會資本建設，養護農村公路。國家宏觀政策鼓勵對農村公路的發展進行建設養護的機制創新。

其次，農村公路“建養一體化”符合公路轉型發展的內在要求。隨著農村經濟的不斷發展，農村居民出行的要求也越來越高，不僅僅是滿足“通”“達”。

交通運輸部也提出了農村公路建設、養護、管理和運營等方面的意見。但是，客觀來講，農村公路在這四個方面還面臨著建設養護資金不足、融資渠道不暢、養護生產設備和生產技術相對落后、專業養護人才缺乏等問題，這些問題制約著四好農村公路的建設進程，因此必須通過改革走出一條轉型發展的道路。

再次，農村公路“建養一體化”符合農村公路交通出行服務水平的現實需要。江蘇農村公路總里程目前達到14.4萬公里，按照江蘇省“十三五”提檔升級的規劃，還有1.4萬公里需要提檔升級。可以說，江蘇農村公路的存量基礎龐大，增量實體旺盛。此外，農村公路“建養一體化”如果能夠有效實施，也為國省干線一體化的實施，探索了一個可供借鑒的思路或道路。

農村公路“建養一體化”的五大效果展望之一——發展農村交通

農村公路“建養一體化”的五大效果展望之二——轉變政府職能

事權和職能已經匹配

農村公路“建養一體化”改革，必須科學謀劃、精準施策。公路“建養一體化”的模式，在國外比較成熟了，特別是美國、英國、加拿大、瑞典等發達國家，這種模式有兩大優勢：一方面從養護技術與質量角度來看，在工程建設項目的開始階段，就要統籌謀劃建設養護的運行需求，養護質量的控制從傳統的養護階段進入到施工階段，從根本上實現了公路養護與工程技術的有效銜接，從整體上提高了公路的使用壽命。另一方面，把整體統籌安排公路工程的項目與養護，不但有效降低了公路養護經費的總投資，還因為周期的優化有效提高了公路的使用效率，減少行政供應，緩解政府財政資金的壓力。

農村公路“建養一體化”既要借鑒國際經驗也要立足本國實際。本國實際有兩個方面：一方面是省級主管部門要充分發揮“建養一體化”的行業主管職能，處理好三個關系——改革與發展和企業穩定的關系、政府和市場邊界的劃分、試點和全面推進的關系。另一方面是責任主體的確定，農村公路的責任主體在縣級人民政府。這也是江蘇選擇農村公路作為改革試點的原因——農村公路的事權和責任主體完全是縣級政府，責任主體明確，職能和事權不完全匹配。江蘇的部分省級國道、一級道路的計劃費用和實際的建養費用相差甚大，江蘇目前的計劃建養資金是每公里800萬元，而實際上有的高架橋、隧道的建養費高達近2億元。在事權和職能沒有完全匹配的情況下，很難推進“建養一體化”。另外，江蘇省級財政在去年對農村公路的財政支持力度也大幅度提高。

農村公路“建養一體化”的五大效果展望之三——優化資源配置

農村公路“建養一體化”的五大效果展望之四——緩解財政壓力

七步實現農村公路“建養一體化”

在江蘇農村公路“建養一體化”的過程中，作為縣級財政，一方面要科學規劃責任主體，主要任務就是科學規劃縣域的道路，二是根據道路的環境，規范設計標識標線等;三是按照政策要求，合規合法地建立有效的服務監管機制。

具體的步驟有七個：1.細化權責分工。江蘇選擇在如皋(縣級市)像解剖麻雀似的進行了農村公路“建養一體化”的試點工作。如皋交通局代表市政府作為實施機構組織開展相關工作，負責統一的招投標。招投標以服務質量、服務價格以及市場運作方案為標的，最大化地發揮社會資本的作用。

2.明確“建養一體化”的實施范圍。如皋縣農村公路存量比較大，首先，劃分縣域范圍內的干線路，比如通鄉道路、通集中居住地的道路、通景區的道路等，共計1600公里干線公路。

3.設定“建養一體化”合同期限。目前，設定的合同期限是13年，包括3年的建設期和10年的養護期。

4.優化建養目標。“建養一體化”目標要高于市一級和普通農村公路建設的建養目標。

5.評估支付能力。在如皋縣1600公里干線公路的基礎上，經測算得出，13年合同期限總共需要建設資金約26億元，其中，建設資金8億元、養護資金18億元。13年內，有效的資金供給約19億元，包括省級財政、縣級財政及中央轉移支付的資金。19億元資金當中包括3年建設期的提檔升級資金，每年一個縣約5千萬元，年平均資金供給約1.35億元。照這樣計算，財政資金為19億元，需求達到26億元，資金缺口是7億元。

6.合理制定招標方案。招標方案原設計通過政府付費的PPP模式進行，在明確產出標準和績效考核體系的基礎上，以政府付費金額為競爭標的。利用每年約3億元財政資金，撬動服務期內23億元資金供給，強抓3年的建設期，完成了農村的道路標準建設，大大超過以往的建設規模。養護的覆蓋率大規模提升，從以前的縣道擴展到鄉道和村道，同時，也下沉到農村更基層的區域，惠及更多的農村用戶。

7.三種模式進行招標：一是將26億元的市場份額作為標的，誰服務好誰中標;二是以現有1600公里干線公路作為標的，由企業進行方案設計，誰的服務好、價格低，誰中標;三是以7億元的差額進行招投標，農村公路提檔升級后，管養水平也隨之提高，當地經濟得到發展，用區域經濟發展的財政性資金反哺農村公路的管理養護。政府在經費支付上主要以考核為主，分為三個模式——專業考評、社會第三方考評、社會團體考評。

農村公路“建養一體化”的五大效果展望之五——激發市場活力

農村公路改革是一項全新的工作

推進農村公路“建養一體化”改革，必須提質增效、多方供應。第一是發展農村交通，第二是轉變政府職能，第三是優化資源配置，第四是緩解財政壓力，第五是激發市場活力。

江蘇農村公路的改革是一項全新的工作，改革仍然處于試點階段，許多成效也是初步的，但是，改革的方向是正確的，前途也是光明的。江蘇公路部門將變壓力為動力，變挑戰為機遇，堅定信心，合力同行，努力開創江蘇公路發展的新局面。

(新媒體責編：wb001)