試點(diǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)

　　【區(qū)域·城市】湖南岳陽縣：小心翼翼給農(nóng)民放貸

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 曹昌 ●李永華 夏新田|湖南岳陽報(bào)道

　　“真沒想到，憑一本土地承包經(jīng)營權(quán)證，我就能貸款。”湖南省岳陽縣新墻鎮(zhèn)清水村的葡萄種植戶李勇文高興地說。

　　近日，李勇文以自家5畝葡萄園10年的經(jīng)營權(quán)做抵押，向岳陽縣信用聯(lián)社貸款5萬元，“這樣，我明年就能把剛租下來的5畝稻田也改造成葡萄園了。”他告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，種葡萄比種水稻賺錢，一畝葡萄園的年純收入約1萬元，而一畝水稻的年純收入約1000元，信用社的貸款幫了自己的大忙；而且，租來的5畝地也可以抵押貸款，自己不會(huì)再像以前那樣為缺資金犯愁了。

　　從十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，到2014年中央一號(hào)文件允許承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，再到2014年11月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求“穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)”，一系列重量級(jí)文件密集出臺(tái)，在農(nóng)村金融這個(gè)被視為“整個(gè)金融體系最為薄弱的環(huán)節(jié)”，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款身負(fù)重任。

　　岳陽縣是湖南省2014年試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款（簡(jiǎn)稱“經(jīng)營權(quán)抵押貸款”）的10個(gè)縣（市）之一。在岳陽縣的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩個(gè)鎮(zhèn)，李勇文是首批獲得經(jīng)營權(quán)抵押貸款的個(gè)體農(nóng)戶。

　　岳陽縣的試點(diǎn)引起了更大范圍的關(guān)注。然而，如何防控風(fēng)險(xiǎn)、把握創(chuàng)新的界限，讓經(jīng)營權(quán)抵押貸款成為撬動(dòng)農(nóng)村資源的杠桿，當(dāng)?shù)卣�府與金融機(jī)構(gòu)仍在摸著石頭過河。

　　所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”——“中央給了經(jīng)營權(quán)抵押貸款一張準(zhǔn)生證”

　　岳陽縣政府文件明確，經(jīng)營權(quán)抵押貸款是指農(nóng)戶、企業(yè)法人及其他經(jīng)濟(jì)組織以其土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保取得的貸款，并按期償還貸款本息的一種貸款業(yè)務(wù)。

　　然而，現(xiàn)行的《土地承包法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》并沒有明確支持經(jīng)營權(quán)抵押貸款。“沒有合法抵押物一直是農(nóng)民貸款的攔路虎。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“擔(dān)保法規(guī)定沒有所有權(quán)就不能抵押，經(jīng)營權(quán)是一種新產(chǎn)物，法律相對(duì)滯后，下一步需要修改。”

　　2014年7月3日，湖南省政府農(nóng)村工作辦公室與人民銀行長沙中心支行聯(lián)合下發(fā)《湖南省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)方案》，在鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)抵押貸款的同時(shí)，亦強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)縣要把握好創(chuàng)新的界限和力度，審慎穩(wěn)妥地開展試點(diǎn)”。

　　人民銀行岳陽縣中心支行行長李雄兵告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)放，實(shí)際上突破了農(nóng)村土地不能作為抵押物的瓶頸制約。

　　岳陽縣農(nóng)村經(jīng)營管理局副局長易頂盛介紹，十八屆三中全會(huì)以來，中央明確將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離為相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”格局，“我們理解，這就是給了經(jīng)營權(quán)抵押貸款一張準(zhǔn)生證”。

　　李雄兵說，“經(jīng)營權(quán)抵押，不是承包權(quán)與所有權(quán)的抵押，不涉及農(nóng)村土地買賣。允許經(jīng)營權(quán)抵押，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會(huì)威脅到農(nóng)民的承包權(quán)。”

　　以葡萄種植戶李勇文為例，按照貸款合同約定，他抵押的是5畝地10年的經(jīng)營權(quán)，假設(shè)3年后他還不上貸款，“信用社就會(huì)拿走5畝地剩下的7年經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)租給別人，合同到期后，這塊地還是我自己來種。”李勇文說。

　　經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)是第一道關(guān)口——每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)

　　在中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田看來，要推廣經(jīng)營權(quán)抵押貸款，首先是要給承包土地確權(quán)，讓承包經(jīng)營權(quán)成為合法可信的抵押物。

　　據(jù)岳陽縣農(nóng)村經(jīng)營管理局初步統(tǒng)計(jì)，岳陽縣土地流轉(zhuǎn)活躍，總流轉(zhuǎn)面積達(dá)25萬畝，占該縣耕地面積的39%，涉及農(nóng)戶13.3萬戶。

　　2014年12月16日，中國農(nóng)業(yè)銀行湖南省分行行長張勇男率隊(duì)到岳陽縣調(diào)研經(jīng)營權(quán)抵押貸款的情況。陪同調(diào)研的岳陽縣副縣長易新岳告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“農(nóng)行關(guān)心的第一個(gè)問題就是土地流轉(zhuǎn)與政策配套情況，他們認(rèn)為這是貸款風(fēng)險(xiǎn)控制的第一道關(guān)口”；要做好經(jīng)營權(quán)抵押貸款，首先就要做到經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。

　　湖南省統(tǒng)計(jì)局近日發(fā)布的調(diào)查報(bào)告稱，湖南大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套政策并不完善，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，定價(jià)缺乏科學(xué)依據(jù)，也沒有完善的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，致使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能健康有序進(jìn)行，進(jìn)而嚴(yán)重制約了土地交易市場(chǎng)的發(fā)育。

　　岳陽縣政府試圖解決這一系列問題。2014年10月17日，《岳陽縣農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》發(fā)布；10月21日，岳陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心掛牌成立，并要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。

　　岳陽縣縣長張中于告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，今后，一次性流轉(zhuǎn)土地面積超過30畝就要報(bào)送土地流轉(zhuǎn)中心，中心是信息發(fā)布平臺(tái)，也是抵押權(quán)證拍賣、出售與流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，負(fù)責(zé)審核抵押貸款對(duì)象的資質(zhì)，負(fù)責(zé)制定土地評(píng)估基準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)，還要協(xié)調(diào)處理爭(zhēng)議糾紛。

　　同時(shí)，張中于亦坦言，這項(xiàng)工作仍處于起步階段，經(jīng)營權(quán)評(píng)估定價(jià)沒有先例可循，不同地類、地段和土地用途等多方因素都是影響因素，比如葡萄地和稻田不一樣，城郊地塊與偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的地也不同價(jià)，目前還沒有一個(gè)權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)開展過這項(xiàng)工作，所以難度很大；此外，形成壞賬之后如何處置被抵押的經(jīng)營權(quán)，怎樣轉(zhuǎn)租、拍賣，在實(shí)踐中也會(huì)比較謹(jǐn)慎。

　　經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要更大推動(dòng)力——銀行依然惜貸，保險(xiǎn)公司、民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)尚未入場(chǎng)

　　盡管《湖南省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)方案》提出，要適當(dāng)提高涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品不良貸款容忍度，銀行與信用社仍然希望得到更多的保障，以防控風(fēng)險(xiǎn)。

　　岳陽縣副縣長易新岳告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，一般地區(qū)都有多家銀行，但真正向農(nóng)業(yè)貸款的只有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社以及郵政儲(chǔ)蓄銀行的少量資金。

　　人民銀行岳陽市中心支行信貸科科長黃勇分析稱，雖然有了經(jīng)營權(quán)證抵押，但并不能徹底改變涉農(nóng)貸款高風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)，銀行依然惜貸。比如，因2011年生豬價(jià)格下跌，當(dāng)?shù)囟喙P涉農(nóng)貸款全部出現(xiàn)還款難現(xiàn)象。

　　市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)外，自然風(fēng)險(xiǎn)同樣難以預(yù)防。比如，2013年3月初，岳陽縣突降冰雹導(dǎo)致李勇文的葡萄園大幅減產(chǎn)，“誰能知道3月里下冰雹呢？”李勇文說。

　　貸款對(duì)象的選擇被視為風(fēng)控的第一道防線。相對(duì)于李勇文這樣的散戶，不論是銀行還是政府，都更傾向于支持規(guī)模較大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

　　與李勇文同時(shí)獲得首批經(jīng)營權(quán)抵押貸款（總額2460萬元）的共22戶，包括18位種養(yǎng)殖散戶和4戶種養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其中，4戶新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得的貸款，占比高達(dá)98%。

　　對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，除了將經(jīng)營權(quán)作為抵押物外，企業(yè)也是承貸主體，負(fù)有連帶責(zé)任，如楊林鴿業(yè)獲得的500萬貸款即為該方式。“銀行其實(shí)更看重企業(yè)的承貸責(zé)任，企業(yè)的還款能力比散戶要強(qiáng)得多。”黃勇說。

　　對(duì)散戶來說，銀行也希望有更多的債權(quán)保障。如果農(nóng)戶自愿，抵押土地所能獲得的包括糧食直補(bǔ)、良種直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼與雙季稻補(bǔ)貼等國家財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼資金，也可以被納入抵押協(xié)議中作為債權(quán)擔(dān)保。李勇文說：“假如我還不上貸款，那么，協(xié)議期間，我的5畝地能拿到的補(bǔ)貼就要給信用社，只要是這塊地能拿到的收益，都算是還貸的錢。”

　　張中于希望，擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司承擔(dān)更大的責(zé)任。現(xiàn)在，政府全資的岳陽縣中小企業(yè)擔(dān)保公司與湖南省農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司岳陽縣辦事處是承接經(jīng)營權(quán)抵押貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)的第一批擔(dān)保公司，“但暫時(shí)還沒有社會(huì)其他擔(dān)保公司進(jìn)入。”

　　保險(xiǎn)公司何時(shí)入場(chǎng)仍是未知數(shù)。目前，湖南還沒有經(jīng)營權(quán)抵押貸款的保險(xiǎn)品種。按規(guī)定，只有在湖南省保監(jiān)局允許開辦這類保險(xiǎn)產(chǎn)品之后，保險(xiǎn)公司才有可能跟進(jìn)。

　　但如果保費(fèi)過高，農(nóng)戶也會(huì)敬而遠(yuǎn)之。李勇文說，自己曾考慮為葡萄園投保，但每畝地一年的保費(fèi)要2000元，“交了保費(fèi)就沒剩下多少利潤了。”

　　風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制也在探索中。張中于稱，岳陽縣已出資300萬元成立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金，如果出現(xiàn)壞賬，在采取其他追償措施后仍然不足的部分，就可以從風(fēng)險(xiǎn)基金中提取一部分資金補(bǔ)償給銀行。岳陽縣希望風(fēng)險(xiǎn)基金也能得到銀行的支持，比如，提取經(jīng)營權(quán)抵押貸款收益的40%～50%作為風(fēng)險(xiǎn)基金的補(bǔ)充資金。

　　人民銀行岳陽縣支行的一份調(diào)查報(bào)告顯示，岳陽縣農(nóng)村貸款的需求在10億元左右，據(jù)初步測(cè)算，該縣可通過抵押流轉(zhuǎn)土地獲得2億～3億元貸款資金。

　　據(jù)岳陽縣委書記毛知兵介紹，農(nóng)民融資意愿很強(qiáng)，除個(gè)體農(nóng)戶外，當(dāng)前已有200多家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在申報(bào)經(jīng)營權(quán)抵押貸款，“初步判斷，經(jīng)營權(quán)抵押貸款開始撬動(dòng)農(nóng)村沉淀的經(jīng)營資產(chǎn)。”

　　相對(duì)于農(nóng)村龐大的資金需求，以防范風(fēng)險(xiǎn)為第一考量的銀行發(fā)放經(jīng)營權(quán)抵押貸款無疑需要更大的推動(dòng)力。

　　據(jù)鄭風(fēng)田透露，中央應(yīng)該會(huì)在近期出臺(tái)更具體的政策支持經(jīng)營權(quán)抵押貸款，銀行必須參與和支持，不能單純地考慮商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。“其實(shí)，農(nóng)戶的違約率很低，關(guān)鍵是要建立完善的機(jī)制，讓土地經(jīng)營權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，打消銀行的顧慮，真正做到涉農(nóng)普惠金融，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民貸款權(quán)利的平等”。

　　本刊2013年第34期推出《省委書記王儒林與吉林的農(nóng)村金融試驗(yàn)》、《接地氣的金融創(chuàng)新》、《盤活沉睡的資產(chǎn)》組合報(bào)道，介紹了2012年起吉林省在全國首推的“土地收益保證貸款”模式。經(jīng)過一周年的試點(diǎn)，該項(xiàng)最初為解決農(nóng)民融資難而推出的產(chǎn)品，不僅成為全國多地爭(zhēng)相學(xué)習(xí)的金融創(chuàng)新項(xiàng)目，也成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的抓手。

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