24個(gè)事業(yè)單位精簡(jiǎn)為7個(gè)，22個(gè)承擔(dān)行政執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)整合為一支交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)，400余名涉改人員全部重新編組……江陰交通運(yùn)輸系統(tǒng)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革和綜合行政執(zhí)法改革在全國(guó)縣級(jí)城市率先取得實(shí)質(zhì)性突破。

厘清職能，撤消22家涉改單位

行政管理體制改革是江陰縣級(jí)城市集成改革的“先手棋”，起步最早，改革成效最先突顯，其中，交通運(yùn)輸管理體制改革是其行政管理體制改革的重要組成部分。

在我國(guó)，大量事業(yè)單位承擔(dān)著行政、執(zhí)法、公益服務(wù)多種職能，政事不分、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、效能不高等弊端較為突出，審批和處罰環(huán)節(jié)多、流程長(zhǎng)。

交通運(yùn)輸系統(tǒng)下屬事業(yè)單位眾多，多頭管理、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題更為嚴(yán)重。對(duì)內(nèi)路政、運(yùn)政、航政、海事、港政等部門相互割裂，同一道路由多家單位執(zhí)法人員輪番檢查，造成資源極大浪費(fèi);對(duì)外各單位與公安交警、城市管理等部門管理界限模糊。于百姓而言，一旦受到交通運(yùn)輸相關(guān)處罰，往往摸不清到哪個(gè)上級(jí)單位處理。

2016年，中央把交通部作為承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的試點(diǎn)部門，于2017年出臺(tái)改革頂層指導(dǎo)意見，并提出在江蘇等四省份開展省、市、縣三級(jí)試點(diǎn)。與此同時(shí)，綜合行政執(zhí)法體制改革作為江陰集成改革的重要組成部分，要求在交通運(yùn)輸?shù)?個(gè)領(lǐng)域組建7支執(zhí)法隊(duì)伍。據(jù)此，2017年10月，江陰正式啟動(dòng)交通系統(tǒng)行政職能事業(yè)單位改革和綜合行政執(zhí)法改革，確立了“政事分開、一支隊(duì)伍管執(zhí)法”兩個(gè)目標(biāo)。

“這兩項(xiàng)改革的范圍、涉及的職能職責(zé)和人員有很多交叉重疊之處，兩項(xiàng)改革共同推進(jìn)，更加突出改革的高效集成。”江陰市交通運(yùn)輸局黨委副書記毛亞說(shuō)。

職能劃分是此次改革面臨的首要任務(wù)。按照行政職能由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)、執(zhí)法職能由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)、公益服務(wù)職能由事業(yè)單位承擔(dān)的原則，經(jīng)全面梳理，江陰市交通運(yùn)輸局有24個(gè)事業(yè)單位，其行政職能分散在21個(gè)單位;其執(zhí)法職能分散在22個(gè)單位;此外，江陰市港口局下屬1家事業(yè)單位也承擔(dān)交通執(zhí)法職能。

“由于涉及的單位較多，怎么重新設(shè)定單位和部門，如何確定各單位行使哪些職責(zé)，同時(shí)保證原有工作秩序不被打亂，成為改革中的最大難點(diǎn)。”江陰市交通運(yùn)輸局政策法規(guī)科科長(zhǎng)賀鵬飛說(shuō)。

當(dāng)時(shí)，江蘇省和無(wú)錫市均未出臺(tái)交通體制改革具體實(shí)施方案，江陰考察了省內(nèi)一些改革較早的縣(區(qū))后發(fā)現(xiàn)，各地情況差異大，經(jīng)驗(yàn)無(wú)法復(fù)制。沒(méi)有現(xiàn)成的模板可參照，江陰只能自己摸索。

就綜合行政執(zhí)法改革而言，江陰交通運(yùn)輸局下屬有7個(gè)副科級(jí)建制事業(yè)單位，考慮到涉改人員的切身利益，最初交通運(yùn)輸局不愿“傷筋動(dòng)骨”，打算保留原有單位，對(duì)外成立一個(gè)交通綜合執(zhí)法大隊(duì)，15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所掛執(zhí)法中隊(duì)牌子。

由于沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性機(jī)構(gòu)調(diào)整，這一方案被江陰市編辦否定了。

第二輪方案設(shè)計(jì)過(guò)程中，交通運(yùn)輸局打算在一個(gè)交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)下設(shè)兩支隊(duì)伍，分別負(fù)責(zé)路上和水上執(zhí)法。該輪方案由于沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法，仍被否決了。

就這樣，交通運(yùn)輸局在與編辦一遍遍研究商量，到基層站所一輪輪調(diào)研之后，最終統(tǒng)一了全市交通系統(tǒng)的思想，明確堅(jiān)定了一支綜合執(zhí)法隊(duì)伍的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)30余輪方案修訂，2018年6月底，江陰交通體制改革方案定稿。

22個(gè)涉改單位全部撤銷，包括交通運(yùn)輸局下屬公路管理處、地方海事處、運(yùn)輸管理處、航道管理處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所、交通工程質(zhì)量監(jiān)督站、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所，以及港口局下屬的港口管理處港口執(zhí)法大隊(duì)。新組建江陰市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)，承擔(dān)運(yùn)政、路政、航政等綜合執(zhí)法工作;組建江陰市公路事業(yè)發(fā)展中心和江陰市港航事業(yè)發(fā)展中心，承擔(dān)交通運(yùn)輸局和綜合執(zhí)法大隊(duì)以外的公益服務(wù)和管理職能。

2018年6月20日，《江陰市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)等事業(yè)單位主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》印發(fā)，標(biāo)志著江陰交通體制改革順利完成。江陰成為全省乃至全國(guó)率先完成交通體制改革的縣級(jí)城市。

江陰市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)(圖片來(lái)源：江陰市交通運(yùn)輸局)

改革后，江陰市交通運(yùn)輸部門實(shí)現(xiàn)了許可統(tǒng)辦、管理統(tǒng)籌、執(zhí)法統(tǒng)一的目標(biāo)，形成大管理、大服務(wù)、大執(zhí)法、大建設(shè)的一門式格局。原24家事業(yè)單位精簡(jiǎn)為7個(gè);原先分散在多個(gè)事業(yè)單位的行政許可等行政職能統(tǒng)一收歸交通運(yùn)輸局，行政處罰等執(zhí)法職能統(tǒng)一劃歸交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)，使事業(yè)單位更加聚焦公共服務(wù)短板;原先從發(fā)現(xiàn)案情到處置結(jié)束需要一兩周時(shí)間，現(xiàn)在最快可實(shí)現(xiàn)1小時(shí)執(zhí)法，消除了“一條馬路多家管”的現(xiàn)象。

執(zhí)法下沉，“看得見”不再“管不著”

今年9月，江陰市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。針對(duì)X305顧青線青桐南橋下亂堆放問(wèn)題，青陽(yáng)中隊(duì)執(zhí)法人員向橋下4家企業(yè)主發(fā)放限期整改通知書。對(duì)于限期內(nèi)無(wú)人清理的堆積物，在屬地青陽(yáng)鎮(zhèn)政府的支持協(xié)調(diào)下，執(zhí)法中隊(duì)于10月集中清理，并對(duì)橋梁空間設(shè)置圍網(wǎng)進(jìn)行防護(hù)，有效清除公路橋梁安全隱患，改善環(huán)境面貌。

“由于以往執(zhí)法主體不明確，執(zhí)法力量不足，像這種橋下亂堆放等問(wèn)題原本是基層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通執(zhí)法的盲區(qū)。”江陰市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)相關(guān)執(zhí)法人員說(shuō)。

在執(zhí)法權(quán)限上，原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所雖然有執(zhí)法證，但不是法律充分授權(quán)的執(zhí)法主體，日常工作以農(nóng)路建設(shè)和管理為主，只有江陰市級(jí)部門才有處罰權(quán)限。江陰市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)成立后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)成立執(zhí)法中隊(duì)，能夠作為執(zhí)法主體履行職能。

隨著集成改革深入推進(jìn)，行政權(quán)限向江陰市鎮(zhèn)兩級(jí)進(jìn)一步集中。在2018年4月無(wú)錫市公布的江陰市縣級(jí)集成改革試點(diǎn)賦權(quán)清單中，江陰市交通運(yùn)輸局承接的行政許可和行政處罰等權(quán)限就有46項(xiàng)之多，是承接無(wú)錫市下放權(quán)限最多的部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隊(duì)所擁有的相應(yīng)交通執(zhí)法權(quán)限增加，改變了責(zé)大權(quán)小的局面。

從執(zhí)法力量來(lái)看，改革前，執(zhí)法人員分散在各部門，路政、航政、運(yùn)政等執(zhí)法力量集中在城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法人員缺乏，執(zhí)法范圍有限。改革后，原先分散在20多個(gè)單位的執(zhí)法人員集中整合到交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)，一線執(zhí)法人員現(xiàn)有295名。大隊(duì)所屬人員再按照網(wǎng)格化對(duì)接的方式下沉到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通執(zhí)法中隊(duì)、區(qū)域水上專業(yè)執(zhí)法中隊(duì)、交通各基層站點(diǎn)，實(shí)行混合編組、扁平化管理。

人員深度重組明顯增強(qiáng)了基層執(zhí)法力量，提升了專業(yè)水平。目前，鎮(zhèn)(街)中隊(duì)執(zhí)法人員共計(jì)140人左右，原先每個(gè)交管所三四個(gè)人擴(kuò)充到現(xiàn)在每個(gè)鎮(zhèn)(街)執(zhí)法中隊(duì)七八個(gè)人。同時(shí)，在組建各中隊(duì)時(shí)，從原先路政、運(yùn)政等交通運(yùn)輸條線抽調(diào)業(yè)務(wù)嫻熟的骨干力量充實(shí)到基層一線，確保每個(gè)中隊(duì)都有各領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

當(dāng)前，江陰已形成交通運(yùn)輸綜合管理、綜合執(zhí)法和綜合服務(wù)橫向到邊、縱向到底、城鄉(xiāng)全覆蓋的網(wǎng)格化體系。“執(zhí)法重心下沉，從根本上改變了以往基層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通執(zhí)法和監(jiān)管服務(wù)存在盲區(qū)的現(xiàn)象，希望此次改革可以化解多年來(lái)基層面臨的‘看得見的管不著’‘管得著的看不見’的難題。”江陰市交通運(yùn)輸局相關(guān)人員說(shuō)。

400余名涉改人員妥善劃轉(zhuǎn)

組織機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)集成，是江陰集成改革的一大成效。交通體制改革過(guò)程中，相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整幅度大，隨之而來(lái)的是人員妥善劃轉(zhuǎn)任務(wù)艱巨。

改革后，交通運(yùn)輸局機(jī)關(guān)增設(shè)科技信息科、公路管理科、運(yùn)輸管理科和港航管理科4個(gè)科室，承擔(dān)原先分散在各事業(yè)單位的行政職能。同時(shí)，江陰市編辦為交通運(yùn)輸局增加了相應(yīng)行政編制。

這意味著原屬事業(yè)編制的人員有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)為公務(wù)員。然而，4個(gè)科室有限的行政編制對(duì)應(yīng)的是原先20個(gè)事業(yè)單位401名人員，如何在不引發(fā)矛盾的前提下產(chǎn)生這些過(guò)渡公務(wù)員?

若采用各事業(yè)單位推選的方式，單位多名額少，仍然難以取舍;若采用單純考試的方式，則對(duì)年齡較長(zhǎng)的老員工不利。綜合考量之后，江陰交通運(yùn)輸局決定采用公開報(bào)名及“考試+考核”的選拔方式產(chǎn)生過(guò)渡公務(wù)員。由第三方機(jī)構(gòu)組織考試，成績(jī)占比80%;考核項(xiàng)目包括工齡和獲獎(jiǎng)情況，成績(jī)占比20%。

最終選拔產(chǎn)生的人員基本為40歲左右的交通系統(tǒng)業(yè)務(wù)骨干。“這種方式既能反映選拔對(duì)象的學(xué)識(shí)，也能代表其在交通系統(tǒng)所做的貢獻(xiàn)，使優(yōu)秀人才能夠充實(shí)到機(jī)關(guān)。”毛亞說(shuō)。

對(duì)于錄取進(jìn)入局機(jī)關(guān)以外的三百余名人員，江陰根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后各單位承擔(dān)工作的性質(zhì)，分多種情況劃轉(zhuǎn)。

一是采取整建制劃轉(zhuǎn)和相關(guān)科室劃轉(zhuǎn)兩種方式，把原承擔(dān)執(zhí)法職能單位的在編人員轉(zhuǎn)入市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)。其中，原市地方海事處、運(yùn)管處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合管理所、交通質(zhì)監(jiān)站、港口管理處、15家鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所人員整體轉(zhuǎn)入，原市公路管理處和航道管理處劃轉(zhuǎn)相關(guān)科室人員。

二是內(nèi)部資源整合，把原市公路管理處和航道管理處其他事業(yè)性質(zhì)人員整合進(jìn)入市公路事業(yè)發(fā)展中心、市港行事業(yè)發(fā)展中心、市交通工程建設(shè)管理中心、市鐵路事業(yè)發(fā)展中心、市郵政安全發(fā)展中心五大中心，進(jìn)一步增強(qiáng)公益服務(wù)隊(duì)伍力量。

隨著更多職工尤其是執(zhí)法人員來(lái)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層一線，他們當(dāng)中很多人原先在城區(qū)執(zhí)法，安家在城區(qū)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，每天上下班的交通成本增加了不少。

考慮到基層工作人員的實(shí)際難處，交通運(yùn)輸局正在探索人員交流輪崗制度，打消職工顧慮，解決不愿下基層難題，充分調(diào)動(dòng)積極性。

公正合理、人性化的制度設(shè)計(jì)得到了交通系統(tǒng)全體干部職工的全力支持配合。據(jù)了解，干部職工在崗位調(diào)整變動(dòng)上服從單位安排，改革全過(guò)程無(wú)一起信訪投訴事項(xiàng)，確保了改革平穩(wěn)有序。

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