冬去春來,華北農事活動逐漸進入活躍期,不少地方農田又升起焚燒秸稈的濃煙。

3月14日,河北省唐山市玉田縣孤樹鎮方官屯村一村民在自家承包地內使用明火焚燒秸稈和雜草,該行為被發現后,執法人員依據大氣污染防治法及地方相關秸稈禁燒規定,給予該村民罰款2000元處罰。然而,在河北多地進行的春季秸稈禁燒巡查中,這樣的行為仍有發生。

一面是隨處可見的秸稈禁燒標語,一面卻是屢禁不止的農田濃煙;一面是不斷加強的秸稈綜合利用開發,一面卻是農民寧可焚燒被罰也要焚燒秸稈……今年全國兩會期間,諸多代表委員再次聚焦秸稈禁燒這個“老大難”問題。

宣傳不謂不廣,檢查不謂不頻,處罰不謂不嚴,可為何仍然難禁秸稈焚燒?河北省人大常委會對此項工作進行了執法檢查,并對相關負責省領導和部門領導進行了專題詢問。《法制日報》記者對此進行了深入了解。

秸稈禁燒有進步

“幾年前,每逢秋收后,沿著高速走,總能看見遮天蔽日的黑煙,刺鼻的氣味實在嗆人。”說起秸稈焚燒問題,河北省副省長李謙回憶起了幾年前的情況。

農村秸稈剩余量逐年增多,秸稈綜合利用相對滯后,露天焚燒比較普遍,不僅給火災防范帶來隱患,更嚴重污染了大氣環境,尤其給北方霧霾天氣雪上加霜。

2017年11月29日,河北省人大常委會召開聯組會議,對河北省政府貫徹實施《河北省人大常委會關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》工作開展專題詢問,坐在應詢席上的不僅有李謙,還有省發改委、科技廳、國土廳、環保廳、農業廳等多個部門的“一把手”。

《河北省人大常委會關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》出臺于2015年,是河北省在全國率先制定出臺的一項創制性立法。其中既明確了各級政府應當采取扶持政策措施、積極推進秸稈收集儲運利用項目建設、加快推進秸稈綜合利用科技創新等事項,也加強了秸稈焚燒處罰力度,最高可處500元到1500元罰款。

在河北省人大常委會此次專題問詢前,河北省政府提交了相關工作報告,指出2017年1月至11月20日,經核查確定國家衛星監測河北省火點241個,較2016年減少34個,秸稈綜合利用率預計達到96%以上。綜合相關數據,河北省政府得出結論:目前已基本上改變了人為焚燒秸稈的陋習,秸稈綜合利用和禁燒工作取得階段性成效。

為了達到這個成效,河北付出的代價不小。據了解,近兩年河北省共組織近8萬名鄉鎮干部、60多萬名村干部參與秸稈禁燒工作。在查處火點的邯鄲,該市在重點鄉鎮、村建立禁燒智慧棚1700多個,全天24小時值班。

河北省人大常委會的執法檢查肯定了政府的相關工作,2017年河北秸稈綜合利用率較過去兩年分別提高1個和0.4個百分點,秸稈焚燒衛星監測火點較2016年減少10%,多措并舉的扶持和網格化的監管起到了作用。

深層問題仍存在

河北省人大常委會在對秸稈焚燒立法的調研時發現,秸稈綜合利用途徑缺乏、秸稈管理不到位、處罰力度小是秸稈焚燒屢禁不止的重要原因。《河北省人大常委會關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》正是基于此進行了針對性的規定。有了明確規定,禁燒工作會立竿見影嗎?

河北省政府的工作報告中列出了存在的五個問題:長效機制亟待建立,執法力度亟待加強,工作經費亟需保障,防火意識及設備保障亟待加強,綜合利用渠道亟待拓展。具體說來,報告中提及了更多細節的問題,火電執法存在發現難、調查取證難、處罰難的問題,尤其當事人都是農民,個別還有殘障人員,有時只能教育了事。

在秸稈綜合利用方面,報告算了一筆賬:秸稈粉碎還田成本約為單季作物純收入的9%—15%,即50—100元;收集運輸離田成本約為15%—30%,即60—120元。因為種糧收益低,若沒有秸稈還田補貼,農民為了降低成本,只是將秸稈簡單處理還田,達不到秸稈還田利用有關標準要求,有的秸稈浮在地表面,造成焚燒隱患。

報告還提及一個新問題,一些造紙、板材、秸稈壓塊等以秸稈為原料的企業因設備及生產工藝落后,達不到環保要求,被迫關停,秸稈利用渠道變窄。對于這些問題,河北省人大常委會的執法檢查報告中描述的更加深入。在禁燒方面,上墳燒紙、野外用火是引發秸稈焚燒的主要原因;地方執法力量薄弱,監測預警預報技術手段落后,網格化責任落實不到位,依法追究不夠,導致發現火點難、及時滅火難、調查取證難、處罰執行難的現象發生。

《河北省人大常委會關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》要求各級財政部門將秸稈綜合利用資金納入本級財政預算,但2017年省級財政都未安排專項資金,各級政府財政對相關企業、合作社的扶持更小。在政策方面,各地也不同程度存在著政策不配套、不完善、不落實的問題。

沒有資金扶持,制約了秸稈綜合利用規模化、產業化發展,致使秸稈綜合利用渠道窄、產業鏈條短、產品附加值低,沒有企業帶動,農民秸稈沒有解決渠道;沒有政策扶持,企業享受不到稅收減免、電價補貼等優惠政策,直接影響農業龍頭企業和農民綜合利用秸稈的積極性。

有了相關立法,但貫徹實施層面卻打了折扣,最重要的問題仍然沒有解決,河北秸稈禁燒和綜合利用工作的階段性成果來得磕磕絆絆。

政府扶持莫缺位

在河北省人大常委會的專題詢問中,河北省各職能廳局“一把手”依次“過堂”。

河北省人大常委會執法檢查發現,河北秸稈綜合利用率在全國排第二位,但2017年秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化和原料化利用分別占66.6%、25.2%、5.1%、1.4%和1.7%,秸稈綜合利用方式單一、科技含量不高、技術推廣覆蓋面小、帶動能力不強。

針對這一問題,河北省農業廳廳長魏百剛表示,下一步將減少秸稈還田用量,提高還田質量;提高飼料化過腹還田利用率;擴大秸稈能源化利用比重;推進秸稈基料化、原料化利用,以提升秸稈利用水平。

針對政府扶持政策缺失的問題,河北省發改委黨組成員、協同辦副主任張國洪給出了“路線圖”:一是謀劃一批規模大、效益好、技術新的秸稈熱解氣化清潔能源利用項目,積極爭取中央預算內投資支持,拓展農村清潔能源供給渠道;二是將符合條件的秸稈綜合利用項目列入省、市重點項目范圍,加快項目核準等前期手續辦理,加強土地、資金等要素保障,盡快落實開工條件。

河北省人大常委會執法檢查報告中專門指出,目前河北秸稈收集儲運服務體系不健全。由于秸稈分布分散,體積大、密度小,收儲運難度大、成本高,且政府秸稈收儲運補貼政策缺失,收儲企業和農民缺乏秸稈收儲存放地和配套的秸稈收儲運專用機械,嚴重制約了秸稈利用發展。

魏百剛透露,2017年河北省農業廳爭取農業部資金8000萬元開展秸稈綜合利用試點,其中收儲運體系建設是主要的試點內容之一,形成了鹿泉、定州、平泉三種秸稈收儲運典型模式,將在全省推廣。

疏堵結合正相宜

相關統計數據顯示,河北總耕地面積9800多萬畝,每年秸稈資源量超600萬噸。如果秸稈禁燒和綜合利用工作做不好,相關隱患難除。

“如果秸稈粉碎得好,花錢又少,農民何樂而不為?”河北省人大常委會原副主任宋太平說,秸稈綜合利用面臨著機械設備不適應、資金補貼不到位的問題。

農民焚燒秸稈不簡單是觀念落后、法治意識不強的原因。農村開始普及煤氣電后,秸稈已經失去生活生產使用價值,幾乎再沒用處。使用聯合收割機后,地中殘留秸稈碎茬,農民在秋收后趕播小麥,必須在兩個星期內清理掉碎茬,人力清理費時費力,燒掉則省時省力。

因此,秸稈焚燒本身對于農民并沒什么益處,如果有更好的解決方式,只要及時高效、不增加成本、不影響春耕,農民不會反對秸稈禁燒。因此,秸稈禁燒要想令行禁止,一“堵”一“疏”才是關鍵。

“要讓老百姓有‘不敢燒’的自覺性,提高‘不想燒’的積極性,由‘要我秸稈綜合利用’變成‘我要秸稈綜合利用’,使秸稈利用變成能致富的自覺行動。”河北省人大常委會農工委副主任劉彥朝說。

劉彥朝向記者講述了河北省邢臺南宮市“堵”“疏”相結合的例子。在此次執法檢查中,南宮市段蘆頭鎮南張莊村發現秸稈焚燒現象,當地迅速處理了一批人,包括老百姓身邊的鄉村干部,教訓深刻,影響很大。

加強對違法典型公示力度的同時,當地也在扶持重點項目加快秸稈利用發展。在南宮市國能生物發電有限公司,有一個面積達100多畝的儲料場,秸稈堆垛存放在這里。作為國家示范項目,該公司從事生物發電、供暖,燃燒的全部是有燃燒熱值的農林廢棄物和秸稈,包括棉花秸桿、玉米秸稈、小麥秸稈、谷草、花生秧,只要是老百姓種的東西都能燒。該公司目前已為南宮市16000戶居民、160萬平方米面積供熱。

焚燒秸稈實際上是農民生產、生活方式發生改變的后果。正如秸稈從“有用”變“沒用”是伴隨著煤氣點的推廣,從“沒用”再到“有用”仍然需要秸稈綜合利用產業的發展,而這一過程不可能一蹴而就。“秸稈開發切忌高大上、一刀切,要因地制宜,以河北為例,張家口和承德應該推廣秸稈飼料,其他地區可以推廣秸稈還田。”河北省人大代表王棟說。

“堵”要堵得徹底,相關法律法規宣傳還得繼續抓,秸稈禁燒工作還得加勁干;“疏”要疏得科學,政府資金和政策扶持要給力,因地制宜渠道全打開,扎實推進秸稈綜合利用。只有此,秸稈焚燒才不會屢禁不止。

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