基本航空服務(wù)是為了緩解地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區(qū)居民日常出行的困難，以各級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃及財(cái)政定向補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)航空公司開(kāi)辟更多非市場(chǎng)導(dǎo)向型航線和投放更多限價(jià)指導(dǎo)型運(yùn)力。全球各國(guó)都面臨類(lèi)似問(wèn)題，民航發(fā)達(dá)國(guó)家也不例外。目前國(guó)外較為成熟的做法是國(guó)家出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)特定地區(qū)的航空服務(wù)扶持計(jì)劃，例如：美國(guó)的基本航空服務(wù)計(jì)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)：EAS)，歐盟的公共服務(wù)計(jì)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)：PSO),澳大利亞的偏遠(yuǎn)地區(qū)支線航空服務(wù)補(bǔ)貼計(jì)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)：RASS)，印度的聯(lián)通建立計(jì)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)：U-Dan)等。中國(guó)自2003年以來(lái)，一直在推進(jìn)國(guó)家基本公共服務(wù)體系的實(shí)施，2012年5月16日國(guó)務(wù)院通過(guò)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，這是國(guó)家首次將基本公共服務(wù)體系納入正式規(guī)劃，該規(guī)劃的主要目的旨在提升基本公共服務(wù)水平和均等化程度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓更多民眾共享國(guó)家發(fā)展紅利，提升不發(fā)達(dá)地區(qū)民眾的獲得感。民航業(yè)作為特定地區(qū)的最優(yōu)公共交通運(yùn)輸服務(wù)供給方式理應(yīng)納入其中，作為國(guó)家履行基本公共服務(wù)職能的重要有機(jī)組成部分。

一、中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃的理論與實(shí)踐

國(guó)家基本公共服務(wù)體系應(yīng)然涵蓋衣食住行等民生基本生活需求。具體在“行”的方面，以公路和鐵路為主的地面交通已經(jīng)滿足絕大部分旅客運(yùn)輸需求，但對(duì)于地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區(qū)，航空服務(wù)是唯一經(jīng)濟(jì)可行的出行方式。例如：在國(guó)務(wù)院規(guī)定的14個(gè)西部省份的634個(gè)縣市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)中，民眾出行成本非常高，地面交通時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和不便引致的對(duì)外人員往來(lái)缺乏是其貧困的根本原因。國(guó)家要保障這些地區(qū)民眾的基本出行權(quán)、推動(dòng)其脫貧攻堅(jiān)，唯有大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐幕�本航空服�?wù)。

正是基于上述國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)基本公共服務(wù)供給需求，民航局率先將青海確定為全國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)省份。2018年5月10日，基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)啟動(dòng)儀式在西寧青海賓館舉行。青海開(kāi)啟了我國(guó)探索“通廉航空”模式發(fā)展和基本航空服務(wù)計(jì)劃的試驗(yàn)田。經(jīng)過(guò)1年多的實(shí)踐探索，中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)在青海取得了較好的成效，具體表現(xiàn)為：

第一，計(jì)劃實(shí)施助力青海省內(nèi)支線機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)量級(jí)跨越。2018年青海的德令哈、果洛機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量突破10萬(wàn)人次，錄得50%的增幅;花土溝機(jī)場(chǎng)達(dá)到8萬(wàn)人次，增幅超過(guò)100%;

第二，計(jì)劃實(shí)施引導(dǎo)青海省內(nèi)支線航空需求有效釋放。航線增加、航班加密、票價(jià)低廉共促支線航空潛在需求向消費(fèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)和培育青海省內(nèi)民眾乘機(jī)出行的方式和習(xí)慣。2018年試點(diǎn)啟動(dòng)后，在航班量增長(zhǎng)高達(dá)120%的情況下，往返德令哈的航班客座率維持在70%，往返花土溝、果洛的航班客座率保持在85%。計(jì)劃試點(diǎn)地區(qū)民眾覆蓋率達(dá)到100%。

第三，計(jì)劃實(shí)施獲得來(lái)自地方政府和航空公司支持。青海省州兩級(jí)政府出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼和配套措施，大力支持計(jì)劃開(kāi)展。德令哈市、果洛州政府按照協(xié)議約定開(kāi)通了機(jī)場(chǎng)至市區(qū)的免費(fèi)接送機(jī)大巴，各州市積極利用媒體資源宣傳航線航班。隨著市場(chǎng)需求的放大，航班供給也得到響應(yīng)，除了目前執(zhí)飛的東方航空外，首都航空、四川航空、西藏航空均表現(xiàn)出參與計(jì)劃共同發(fā)展青海省內(nèi)基本航空服務(wù)市場(chǎng)的意愿。

青海開(kāi)展的基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)是中國(guó)突破支線航空、尤其是高高原支線航空發(fā)展困境的重大舉措。我們要客觀地認(rèn)識(shí)到基本航空服務(wù)計(jì)劃無(wú)法解決當(dāng)前中國(guó)民航支線航空發(fā)展過(guò)程中面臨的所有問(wèn)題，但其探索地積聚行業(yè)管理、地方政府、航空公司、機(jī)場(chǎng)等各方資源，共同發(fā)力保民生、促發(fā)展的協(xié)同機(jī)制對(duì)于推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的更高效率、更加公平、更為精準(zhǔn)，開(kāi)拓了新型的支線航空發(fā)展模式。

二、中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)工作深度調(diào)研

中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃作為民航“十二五”“十三五”規(guī)劃和深化改革中提出的重要內(nèi)容，是為保障偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾基本出行需求，通過(guò)政府補(bǔ)貼和政策支持的方式，支持航空運(yùn)營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)通達(dá)偏遠(yuǎn)地區(qū)航線航班，并將偏遠(yuǎn)地區(qū)納入全國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系中的一項(xiàng)重要舉措，既是民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的組成部分，也是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)供給側(cè)改革的重要體現(xiàn)。如何在民航“十四五”規(guī)劃中進(jìn)一步突出大力扶植并適時(shí)在全國(guó)推廣基本航空服務(wù)計(jì)劃，亟需深入分析青海試點(diǎn)樣本，為政策后續(xù)優(yōu)化提供決策支持。

全國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)在青海實(shí)施的一年多來(lái)，一定有很多的經(jīng)驗(yàn)和不足需要總結(jié)。筆者在2019年8月初趕赴青海西寧實(shí)地訪談?wù){(diào)研，從多角度和多維度，探究中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃的青海樣本取得可喜成效背后真實(shí)狀況，力爭(zhēng)以第三方視角更多地發(fā)掘計(jì)劃試點(diǎn)中的問(wèn)題。

1.青海省內(nèi)民航發(fā)展平臺(tái)的多元化與不協(xié)調(diào)

根據(jù)調(diào)研，目前青海省內(nèi)從事中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)工作的相關(guān)平臺(tái)有青海省航空集團(tuán)、青海省通用航空集團(tuán)、青海國(guó)有投資集團(tuán)、西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)共四家。航空集團(tuán)是青海成立不久的為促進(jìn)省內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的平臺(tái)公司，擁有未來(lái)整合省內(nèi)民航資源是事權(quán);通用航空集團(tuán)是青海投資建設(shè)省內(nèi)通用機(jī)場(chǎng)的平臺(tái)公司;國(guó)有投資集團(tuán)是目前青海購(gòu)買(mǎi)2架A319和租賃的2架A320飛機(jī)的資產(chǎn)持有方和收益權(quán)屬方，同時(shí)具備整合省內(nèi)旅游資源的事權(quán);西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)總部在西安，因青海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)委托西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)代管，故西寧及已經(jīng)通航支線機(jī)場(chǎng)的實(shí)際管理方為西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)。青海省內(nèi)民航發(fā)展四大平臺(tái)之間在職權(quán)、事權(quán)、產(chǎn)權(quán)的相互交織和錯(cuò)綜復(fù)雜，造成了青海試點(diǎn)中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃實(shí)施的資源分散和相互掣肘。

2. 基本航空服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的可持續(xù)性堪憂

中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃成功的關(guān)鍵在于巨額專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金來(lái)源和可持續(xù)能力。由于青海開(kāi)展的基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)的依據(jù)僅為民航局簽發(fā)的相關(guān)文件，因其并未獲得發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合簽發(fā)，青海無(wú)法從發(fā)改和財(cái)政兩個(gè)渠道申請(qǐng)到支持基本航空服務(wù)計(jì)劃的專(zhuān)項(xiàng)扶植資金依據(jù)。民航行業(yè)口徑的支持資金相對(duì)有限，導(dǎo)致目前支撐計(jì)劃實(shí)施的補(bǔ)貼資金來(lái)源僅有青海省財(cái)政，依靠每年撥付的2億元專(zhuān)項(xiàng)資金維持計(jì)劃運(yùn)作。西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)通過(guò)招標(biāo)方式，引入華夏通航使用河北通航的1架空中國(guó)王350飛機(jī)執(zhí)行德令哈—格爾木—花土溝—德令哈往返航線的青海省短途運(yùn)輸(空中游覽)戰(zhàn)略合作項(xiàng)目，其開(kāi)航補(bǔ)貼資金由海西州政府全額支付，并非納入基本航空服務(wù)試點(diǎn)。由此可見(jiàn)，青�；�本航空服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的可持續(xù)性和可擴(kuò)張性存在極大不確定性。

3.高高原運(yùn)行對(duì)機(jī)型限制多和運(yùn)營(yíng)保障成本高

由于青海特殊的地勢(shì)，絕大部分基本航空服務(wù)航線執(zhí)飛需要符合民航局的高高原運(yùn)行條件，這對(duì)執(zhí)飛飛機(jī)機(jī)型的高高原性能和機(jī)務(wù)技術(shù)保障能力均有更高要求。機(jī)型方面僅有B737-700高原型、A319、空中國(guó)王350等少數(shù)機(jī)型可以滿足，除了西寧以外的支線機(jī)場(chǎng)執(zhí)飛保障能力嚴(yán)重欠缺。基本航空服務(wù)試點(diǎn)的“通廉航空”模式和執(zhí)飛高額成本具有天然矛盾。中國(guó)基本航空服務(wù)在青海試點(diǎn)的財(cái)務(wù)可參照性明顯不足，其他地區(qū)的執(zhí)飛成本會(huì)顯著低于試點(diǎn)區(qū)域。

4.核心資產(chǎn)的盈利能力變?nèi)跻�發(fā)爭(zhēng)議

大型民航客機(jī)是民航企業(yè)的最核心資產(chǎn)，其盈利能力取決于飛機(jī)的日利用小時(shí)數(shù)。國(guó)投集團(tuán)是青海4架飛機(jī)的實(shí)際持有方，青海民航市場(chǎng)具有極強(qiáng)的季節(jié)性特征，旺季集中在每年夏季的2-3個(gè)月。在計(jì)劃實(shí)施前，4架飛機(jī)均執(zhí)飛西寧往返省外的干線，平均日利用超過(guò)10個(gè)小時(shí)，其中一架基地在成都的飛機(jī)旺季日利用高達(dá)14-15個(gè)小時(shí)，運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)期年?duì)I業(yè)額近9億元，國(guó)投集團(tuán)可采用以飛省外盈利來(lái)補(bǔ)貼飛省內(nèi)虧損，整體做到平衡。在計(jì)劃實(shí)施后，2架A319僅能執(zhí)飛西寧往返省內(nèi)支線機(jī)場(chǎng)的短途航線，平均日利用僅為4個(gè)小時(shí)，且計(jì)劃航線票價(jià)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)水平，國(guó)投集團(tuán)的核心資產(chǎn)盈利能力全無(wú)。

三、青海試點(diǎn)中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃實(shí)施優(yōu)化建議

筆者針對(duì)在中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)工作深度調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題，進(jìn)行了深度思考并提出優(yōu)化建議如下：

1.明確頂層設(shè)計(jì)和平臺(tái)職能

青海地處內(nèi)陸，又是高海拔山區(qū)，并非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，能作為中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)省份意義重大。作為試點(diǎn)省份主要領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)高度重視試點(diǎn)工作的民生意義和戰(zhàn)略價(jià)值，建議認(rèn)真組織省外行業(yè)智庫(kù)專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展專(zhuān)題研究，進(jìn)一步總結(jié)計(jì)劃試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，科學(xué)為青海全面實(shí)施基本航空服務(wù)做出頂層設(shè)計(jì)。明確指定目前四個(gè)平臺(tái)中的一家作為青海民航發(fā)展的主體，集中相關(guān)職權(quán)、事權(quán)、產(chǎn)權(quán)，具體執(zhí)行頂層設(shè)計(jì)的發(fā)展方案并跟蹤考核。

2. 拓展基本航空服務(wù)補(bǔ)貼來(lái)源

隨著國(guó)務(wù)院、國(guó)資委、發(fā)改委十分重視青海國(guó)企解困工作，加速整合重組是必然選擇。建議以重新規(guī)劃《青海省內(nèi)基本航空服務(wù)計(jì)劃》為契機(jī)，取得青海省內(nèi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)大力發(fā)展省內(nèi)短途航空和支線航空的認(rèn)知一致，推動(dòng)青海啟動(dòng)民航強(qiáng)省計(jì)劃，力爭(zhēng)將計(jì)劃寫(xiě)入青海“十四五”規(guī)劃。爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)改委的認(rèn)可和支持，突出國(guó)家財(cái)政部、省財(cái)政、地方財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制，力爭(zhēng)來(lái)自國(guó)家層面的專(zhuān)項(xiàng)資金支持青�；�本航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

3.推動(dòng)航空客貨并舉拓展市場(chǎng)

在客運(yùn)方面，隨著青海大力發(fā)展生態(tài)旅游，很多景區(qū)分散于地面交通不便的僻遠(yuǎn)地區(qū)，且各景區(qū)間距離遠(yuǎn)，可以考慮通過(guò)大力發(fā)展基本航空運(yùn)輸提升景區(qū)的通達(dá)能力;在貨運(yùn)方面，青海因地面交通不便，很多地區(qū)生活物資價(jià)格極高。可以考慮通過(guò)大力發(fā)展基本航空運(yùn)輸能力來(lái)提升包裹投遞時(shí)效、降低運(yùn)價(jià)換取增量等方法，以此用來(lái)部分覆蓋航空運(yùn)輸?shù)母叱杀��？瓦\(yùn)方面的旅游和當(dāng)?shù)赝ㄇ诳驮淳�是雙向，貨運(yùn)方面則是進(jìn)青海省內(nèi)地市州運(yùn)輸水果蔬菜，出青海省內(nèi)地市州運(yùn)輸當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)。航空客貨運(yùn)輸均具有雙向性，大幅降低了相關(guān)運(yùn)營(yíng)成本。

4.基本航空服務(wù)也應(yīng)公益和市場(chǎng)兼顧

考慮到基本航空服務(wù)計(jì)劃的公益屬性，建議：機(jī)場(chǎng)建設(shè)、硬件設(shè)備、通航公司均由財(cái)政投資，不計(jì)投資回報(bào)。通過(guò)在機(jī)場(chǎng)紅線內(nèi)建設(shè)大型航空物流設(shè)施和商業(yè)房屋，連同地方政府共同發(fā)展航空物流產(chǎn)業(yè)，可以考慮指定產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公司同京東物流、菜鳥(niǎo)物流、順豐速運(yùn)等開(kāi)展項(xiàng)目合作，因地制宜推動(dòng)新建機(jī)場(chǎng)周邊的特色臨空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。做到公益和市場(chǎng)兼顧，以市場(chǎng)盈利補(bǔ)貼公益投入。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，筆者建議在《青�；�本航空服務(wù)計(jì)劃》要處理好機(jī)票定價(jià)環(huán)節(jié)中的市場(chǎng)需求形成價(jià)格和基本服務(wù)限價(jià)的關(guān)系，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)通過(guò)扶貧干部、石油開(kāi)采、電網(wǎng)公司等剛性需求引致的市場(chǎng)機(jī)制高票價(jià)收益來(lái)減少維持公益運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼金額，提升補(bǔ)貼資金效率。

綜上所述，中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃的設(shè)計(jì)和試點(diǎn)均體現(xiàn)了“人民航空為人民”的初心和使命，試點(diǎn)實(shí)施一年來(lái)的成效共睹、成績(jī)斐然。實(shí)施計(jì)劃試點(diǎn)的初衷本就是為了發(fā)現(xiàn)計(jì)劃在具體操作環(huán)節(jié)中問(wèn)題，為全國(guó)性鋪開(kāi)施行“探路排雷”。試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題越多，越多能做到“靶向治療”、完善計(jì)劃方案，才會(huì)最終達(dá)成全面施行時(shí)“不走錯(cuò)路”和“少走彎路”的試點(diǎn)既定目標(biāo)。中國(guó)基本航空服務(wù)作為新時(shí)代民航高質(zhì)量發(fā)展的有機(jī)組成部分，其發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

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