時(shí)隔一年半，民航局針對(duì)低空空域再發(fā)文。

近日，民航局印發(fā)《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》，要求到2022年，初步建成由全國(guó)低空飛行服務(wù)國(guó)家信息管理系統(tǒng)、區(qū)域低空飛行服務(wù)區(qū)域信息處理系統(tǒng)和飛行服務(wù)站組成的低空飛行服務(wù)保障體系。

多位航空領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V南都記者，這一文件的發(fā)布有助于推動(dòng)低空空域的管理改革。

助推我國(guó)低空空域管理改革

10月12日，民航局對(duì)外印發(fā)《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》(下簡(jiǎn)稱《方案》)。南都記者注意到，這是民航局時(shí)隔1年半后，再次就低空空域?qū)ｉT發(fā)文。

《方案》指出，自國(guó)務(wù)院中央軍委《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》印發(fā)以來(lái)，低空空域管理改革試點(diǎn)扎實(shí)推進(jìn)，低空飛行服務(wù)保障能力建設(shè)逐步開展，一定程度上滿足了通用航空的發(fā)展需要。但總體而言，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)相對(duì)滯后，服務(wù)保障能力嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足低空空域有效開發(fā)利用的需要，難以為通航發(fā)展提供有效支撐，亟需加快體系建設(shè)和能力建設(shè)。

針對(duì)這一問(wèn)題，《方案》給出了具體的解決措施，并要求到2022年，初步建成由全國(guó)低空飛行服務(wù)國(guó)家信息管理系統(tǒng)、區(qū)域低空飛行服務(wù)區(qū)域信息處理系統(tǒng)和飛行服務(wù)站組成的低空飛行服務(wù)保障體系，為低空飛行活動(dòng)提供有效的飛行計(jì)劃、航空情報(bào)、航空氣象、飛行情報(bào)、告警和協(xié)助救援等服務(wù)。

到2030年，低空飛行服務(wù)保障體系要全面覆蓋低空?qǐng)?bào)告、監(jiān)視空域和通用機(jī)場(chǎng)，各項(xiàng)功能完備、服務(wù)產(chǎn)品齊全。根據(jù)通用航空用戶需求，飛行服務(wù)保障體系各組成單位和其他飛行服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)，依據(jù)基礎(chǔ)服務(wù)和產(chǎn)品，發(fā)展多樣化、個(gè)性化服務(wù)。

中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通航分會(huì)副總干事、國(guó)家空管委辦公室原副局長(zhǎng)孫衛(wèi)國(guó)在接受南都記者采訪時(shí)表示，《方案》是民航局加快放管服改革的重要舉措，體現(xiàn)了民航局推動(dòng)通航發(fā)展的務(wù)實(shí)行動(dòng)，將對(duì)通航發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。民航的方案也有助于加快低空空域的管理改革，促進(jìn)低空空域管理軍民融合深度發(fā)展。

中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)研究所副研究員李亞凝告訴南都記者，他認(rèn)為《方案》是一個(gè)重要的風(fēng)向標(biāo)。在民航可以作為的方面落實(shí)國(guó)務(wù)院改革精神，對(duì)通航放松管制，一定程度上也會(huì)形成對(duì)于低空空域改革的推力。

將極大簡(jiǎn)化通航飛行部分申請(qǐng)審批程序

根據(jù)2010年國(guó)務(wù)院中央軍委發(fā)布的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》，我國(guó)將低空空域劃分為管制、報(bào)告和監(jiān)視三類。

上述民航局空管辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在低空?qǐng)?bào)告和監(jiān)視空域的通用航空飛行活動(dòng)實(shí)行備案管理，并接受飛行服務(wù);在低空管制空域中的通用航空飛行活動(dòng)按照現(xiàn)行體制實(shí)行飛行計(jì)劃審批，接受管制服務(wù)。

在《方案》中，上述負(fù)責(zé)人指出，主要規(guī)范了低空?qǐng)?bào)告和監(jiān)視空域內(nèi)飛行活動(dòng)服務(wù)保障的提供，明確了與現(xiàn)有管制服務(wù)的差異。這也意味著，未來(lái)在低空?qǐng)?bào)告和監(jiān)視空域的通用航空飛行活動(dòng)，可以通過(guò)飛行服務(wù)站更加方便快捷的報(bào)備計(jì)劃，獲取情報(bào)氣象等信息，極大簡(jiǎn)化通航飛行部分申請(qǐng)審批程序，縮短飛行前準(zhǔn)備時(shí)間。

此外，為了避免職責(zé)交叉和越權(quán)，《方案》在低空空域管理改革的主體框架和職責(zé)分工下，在體系設(shè)計(jì)上以服務(wù)和信息管理為主體內(nèi)容，同時(shí)做好與低空空域管理相關(guān)內(nèi)容的銜接。

盡管肯定了《方案》出臺(tái)的意義，李亞凝強(qiáng)調(diào)，最終效果如何還有待未來(lái)依據(jù)此政策設(shè)立或修改的規(guī)章以及規(guī)范性文件。本次發(fā)布的《方案》可以看作是未來(lái)規(guī)章制定和修改，以及工作開展的前導(dǎo)。

觀察

業(yè)內(nèi)人士：利好通用航空

對(duì)于行業(yè)來(lái)說(shuō)，李亞凝告訴南都記者，近期在保證安全的基礎(chǔ)上，民航局大力對(duì)通用航空放松管制，低空飛行服務(wù)是重要一環(huán)。因此《方案》的出臺(tái)對(duì)無(wú)人機(jī)、對(duì)通用航空來(lái)說(shuō)都是利好。

作為其中重要的受益方，我國(guó)通用航空盡管步入快速發(fā)展軌道，但受制于空域結(jié)構(gòu)復(fù)雜和飛行計(jì)劃審批不便等影響，通用航空潛在需求長(zhǎng)期得不到釋放，“飛不起來(lái)、飛不順暢”成為我國(guó)通用航空發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。

民航局空管辦相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀道，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是解決通用航空飛行申報(bào)和運(yùn)行監(jiān)控的重要技術(shù)手段，也是通用航空飛行獲取信息的重要途徑，被業(yè)內(nèi)人士視為促進(jìn)我國(guó)通用航空發(fā)展的良藥。

而根據(jù)《方案》，最早到2019年，國(guó)家信息管理系統(tǒng)、區(qū)域信息處理系統(tǒng)就能夠試運(yùn)行，2020年全面投入運(yùn)行。《方案》還提出，地區(qū)管理局要加強(qiáng)與地方政府協(xié)調(diào)聯(lián)系，共同研究提出飛行服務(wù)站布局規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，鼓勵(lì)有需求、有條件的地區(qū)先行先試。

如果到2022年，我國(guó)低空空域改革進(jìn)展未達(dá)預(yù)期，《方案》中提到的保障體系還能起到計(jì)劃的作用嗎?

孫衛(wèi)國(guó)指出，《方案》屬于空管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不管屆時(shí)改革進(jìn)展如何，對(duì)包括無(wú)人機(jī)在內(nèi)的通用航空飛行都將發(fā)揮重要的服務(wù)保障作用。在現(xiàn)行空管體制下，通航飛行也是迫切需要這樣的服務(wù)保障系統(tǒng)。

他解釋道，目前民航的空管系統(tǒng)主要是保障運(yùn)輸航空飛行，對(duì)通用航空的飛行保障還是空白，通過(guò)建立低空空域飛行服務(wù)保障系統(tǒng)，可以為通航飛行提供所需的飛行計(jì)劃申報(bào)、航空氣象、情報(bào)、導(dǎo)航、監(jiān)視等服務(wù)，極大地方便通航飛行活動(dòng)。

孫衛(wèi)國(guó)還透露，目前，國(guó)家空管委正在四川省進(jìn)行低空空域協(xié)同管理改革試點(diǎn)工作，此方案的發(fā)布將對(duì)試點(diǎn)工作起到積極的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

背景

我國(guó)低空空域改革已歷經(jīng)8年

值得注意的是，多位專家肯定了該《方案》有助于推動(dòng)我國(guó)低空空域管理改革，但我國(guó)低空空域何時(shí)能開放仍未有定論。

據(jù)了解，我國(guó)低空空域改革一直在推進(jìn)中，但是完成時(shí)間一再延遲。2010年，國(guó)務(wù)院中央軍委就發(fā)文釋放低空空域開放信號(hào)。2011年，時(shí)任民航局局長(zhǎng)的李家祥指出全國(guó)低空空域的全面開放要爭(zhēng)取到2015年實(shí)現(xiàn)。8年過(guò)去，我國(guó)通用航空器“上天難”的問(wèn)題仍未解決。

國(guó)務(wù)院中央軍委2010年發(fā)布的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》(下稱《意見》)被業(yè)界普遍認(rèn)為是低空空域開放信號(hào)的釋放。

《意見》指出，我國(guó)低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全等問(wèn)題。要按照管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域分類劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實(shí)行分類管理試點(diǎn)。

上述《意見》還提出，要通過(guò)5至10年的全面建設(shè)和深化改革，在低空空域管理領(lǐng)域建立起科學(xué)的理論體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、運(yùn)行管理體系和服務(wù)保障體系，逐步形成一整套既有中國(guó)特色又符合低空空域管理規(guī)律的組織模式、制度安排和運(yùn)作方式、充分開發(fā)和有效利用低空空域資源。

2011年，時(shí)任民航局局長(zhǎng)的李家祥在接受媒體采訪時(shí)表示爭(zhēng)取到2015年實(shí)現(xiàn)全國(guó)低空空域的全面開放。但截至2015年底，據(jù)《西安晚報(bào)》報(bào)道，國(guó)家空管委辦公室副主任蔡軍表示我國(guó)約33%的低空空域由過(guò)去的全域管制調(diào)整為管制、監(jiān)視、報(bào)告三類不同屬性的管理。

也就是說(shuō)，5年過(guò)去，33%的低空空域打破過(guò)去的全域管制狀態(tài)，但是李家祥提出的目標(biāo)并未能得到完全實(shí)現(xiàn)。

近年來(lái)，中央多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)低空空域改革。南都記者根據(jù)公開報(bào)道統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，僅2016年5月至7月，就有包括《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見》、《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見》在內(nèi)的至少3份中央文件對(duì)低空空域管理改革提出要求。

盡管多方呼吁開放低空空域，國(guó)務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會(huì)主任助理王遵生去年底在公開發(fā)言中也強(qiáng)調(diào)，科學(xué)、充分、合理地開發(fā)和使用低空空域、深化我國(guó)低空安全管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，逐步形成政府監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、全國(guó)一體化的低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系具有很強(qiáng)的緊迫性。

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