歷時四年，頗受關注的國資劃轉社保基金方案塵埃落定。11月18日，國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（以下簡稱《方案》），明確將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。

自2013年十八屆三中全會明確提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”以來，關于如何劃轉、劃轉多少、后續如何管理等一直是討論的焦點。此次《方案》對劃轉對象、比例和承接主體，以及劃轉的程序、步驟、配套措施等均做出明確規定。

從增量到存量

非上市國企股權首次納入劃轉范圍

據記者了解，劃撥國有上市公司股份充實社保基金由來已久。

全國社保基金理事會副理事長王忠民在接受媒體采訪時表示，當前，社保基金中有兩部分國有資產，第一部分是國有上市公司股份，第二部分是國有資本的盈利。

王忠民稱，社保基金成立之初有幾大資金來源，其中之一就是含國有股的上市公司在上市的時候按融資額的10%劃歸社保基金，既可以劃股份，也可以給予等量股份的資金。

記者梳理發現，早在社保基金成立伊始，社會各方就有提出“劃撥國資充實社保基金”的政策建議。

2001年6月，國務院發布了《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發時，必須按融資額的10%出售股權，上繳全國社保基金。但因種種原因，這一辦法在一年后被叫停，僅針對在境外上市的國企繼續執行。

2003年10月，十六屆三中全會發布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，提出“采取多種方式，包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金”。這一項工作也沒有完全鋪開。

直到2009年6月，財政部、國資委、證監會和全國社保基金會聯合下發了《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規定凡在境內IPO的含國有股股份的有限公司，均須將首次發行的10%國有股轉由社保基金會持有。

此次《方案》將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍，“劃轉比例統一為企業國有股權的10%。”

“首次將非上市國有企業的股份納入劃轉范圍，這是從劃轉增量到劃轉存量的轉變，劃轉資產總額將高出過去更多。”一位業內人士這樣評價。

據王忠民介紹，“至今為止的16年間，大概有2500億到2600億的國有股份劃撥進來。”

有專家估算，從目前公開數據來看，新的《方案》實施后，劃轉國資凈資產規模可能超4萬億。

先統籌后進入

或倒逼國企改革

此次《方案》中對劃轉對象做了詳細說明，一個重要的關鍵詞是“公司制改革”。

《方案》規定，中央和地方企業集團已完成公司制改革的，直接劃轉企業集團股權；中央和地方企業集團未完成公司制改革的，抓緊推進改革，改制后按要求劃轉企業集團股權；同時，探索劃轉未完成公司制改革的企業集團所屬一級子公司股權。

有業內人士撰文指出，現有中央和地方全資國企或國有公司，必須先進行清產核資，引入現代企業制度后變身為國有股份制企業，方可向對應的社保基金運營機構劃轉其10%的股權。因此，國資充社保方案的實施，客觀上還起到了深化國企改革的助力作用。2018年底，是現有全資國企完成股份制改造，并向對應社保基金運營機構劃轉股權的最后期限。

一位央企高管告訴記者，此次國資劃轉社保基金方案有幾個前提。一是以完成公司制改革為前提，二是以完成國企分類改革為前提。但《方案》又劃定了時間表，“2018年及以后，分批劃轉其他符合條件的中央管理企業、中央行政事業單位所辦企業以及中央金融機構的國有股權，盡快完成劃轉工作。”這將加快促進公司制改制和分類改革的進程。

以中央企業為例，按照《中央企業公司制改制工作實施方案》的要求，2017年底前，中央企業要全部完成公司制改制工作。加快形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制。據記者了解，央企公司制改革正進入倒計時。

此外，《方案》對劃轉范圍規定，將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。“公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外。”

按照國資委相關負責人的說法，“國企功能界定分類是今明兩年國企改革的一項重點和難點。”

“從《方案》劃定的時間表來看，也將推動國企分類改革的加速進行。”上述央企高管認為。

只承接不干預

推動完善公司治理結構

2015年，先行者山東省出臺了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，并分兩次將省國資委履行出資人職責的18戶企業30%的國有資本180.65億元劃轉至省社保基金理事會，省國資委和省社保基金理事會分別持有企業70%和30%的國有資本。

時任山東省國資委主任、黨委書記張新文對此撰文指出，國資劃轉社保，也將促進國有企業的改革發展，提高國資監管的有效性。“從國有獨資公司的運營情況看，董事會和經理層產生方式類同、權責劃分不清、行政化管理色彩濃厚等特點比較普遍，很難按照公司法規范運作。而在部分國有資本劃轉后，股東會由省國資委和社保基金理事會兩個股東構成，有利于更好地發揮股東間的制衡作用，對建立職業經理人制度產生重大推動力。”

此前，關于劃轉國資股權的爭論有幾個焦點，比如是否會影響國企利潤，是否會干預國企經營等。

值得關注的是，此次《方案》明確了劃轉對象和承接主體的權責。“社保基金會及各省（區、市）國有獨資公司等承接主體作為財務投資者，享有所劃入國有股權的收益權和處置權，不干預企業日常生產經營管理，一般不向企業派出董事。必要時，經批準可向企業派出董事。”

財政部相關負責人對此解讀為，《方案》有利于推進國有企業深化改革，實現國有股權多元化持有，推動完善公司治理結構，建立現代企業制度，促進國有資本做強做優做大，發展成果更多用于保障和改善民生。

中國不良資產行業聯盟研究員譚浩俊告訴記者，“將股權劃轉給社保基金，并不是股權出讓，而是社會保障工作需要，更多的是行政行為。也就是說，股權劃轉以后，社保基金不能干預企業的任何經營、任何事宜，而只是持股者和利益分享者。”

他認為，由于劃轉以后，一部分收益要轉入社保基金賬戶，對企業的利潤會產生一定影響，這就要求企業一定要進一步加強管理，不斷地開拓市場，力爭效益更好、利潤更多，以減輕劃轉后的經營壓力。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新在接受媒體采訪時亦認為，此次劃轉將對國有企業過去長期一股獨大的格局產生較大影響，有利于降低國有股單一持股比例，實現國有資本多元化。從未來的角色定位來看，承接國有股劃轉的社保基金和省級國有獨資公司，將扮演長期財務投資者的角色，不會出現大規模的變現，反而有利于促進上市公司進行現金分紅。

先試點后推廣

確定劃轉時間表

與很多國企改革方案一樣，此次國資劃轉社保基金方案也要求按照試點先行、分級組織、穩步推進的原則完成劃轉工作。

具體來說，第一步，2017年選擇部分中央企業和部分省份開展試點。中央企業包括國務院國資委監管的中央管理企業3至5家、中央金融機構2家。試點省份的劃轉工作由有關省（區、市）人民政府具體組織實施。

第二步，在總結試點經驗的基礎上，2018年及以后，分批劃轉其他符合條件的中央管理企業、中央行政事業單位所辦企業以及中央金融機構的國有股權，盡快完成劃轉工作。各省（區、市）人民政府負責組織實施本地區地方國有企業的國有股權劃轉工作。

社科院中國財稅研究中心副秘書長劉柏惠認為，選擇試點對象時，要綜合考慮國有企業分布情況和企業職工養老保險運行情況，選取有代表性的區域，進行統籌規劃和安排。

從方案到實施

哪些難點待突破

曾經有人對社保基金運營和監管國有資產的能力表示擔憂。《方案》出來后，仍有一些質疑的聲音。

廣東省國有資本研究會會長梁軍指出：“至少到目前為止，還沒有關于強化社保基金監管隊伍和監管權力的政策主張，也沒有見到社保基金為迎接大規模國有資本劃轉的制度準備。”

《方案》這樣描述：劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。條件成熟時，經批準，社保基金會可組建養老金管理公司，獨立運營劃轉的中央企業國有股權。

劃轉的地方企業國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省（區、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。

對此，譚浩俊認為，組建專門的公司持有國有劃轉股權，進行專項管理，當然是需要的。關鍵是，如何運作，以怎樣的方式運作。“對這部分股權，既不能輕易出讓，也需要對社保基金穩定發揮作用。尤其在社保基金出現缺口時怎么處理，應當有十分專業的機構和人員來把控，而不是簡單的管理股權。如果按照行政思維去管理這些股權，風險是相當大的。”

所以，他建議，在劃轉部分國有資本充實社保基金的同時，必須與社會保障制度改革結合起來，同步推進社會保障制度改革。譬如社保基金的全國流轉、行政事業單位與企業的完全接軌、社會保障基金的管理改革、社保基金的投資方式改革以及國企改革過程中必須把土地等有效資源與社保基金掛起鉤來等。

有央企高管表示，央企集團的股權劃轉工作是一項十分復雜的工作。不同行業、不同企業的具體情況不盡相同，不僅需要時間，還需要相關的配套細則出臺。

社保基金大事記：

□2000年8月，黨中央、國務院決定建立“全國社會保障基金”。同時設立“全國社會保障基金理事會”，負責管理運營全國社會保障基金。

□2001年6月，國務院發布了《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發時，必須按融資額的10%出售股權，上繳全國社保基金。但僅發布一年，還沒來得及真正實施，這一辦法就在2002年6月23日被叫停，僅針對在境外上市的國企繼續執行。

□2003年10月，十六屆三中全會發布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，提出“采取多種方式，包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金”。但因種種原因，這一工作沒有完整展開。

□2009年6月，財政部、國資委、證監會和全國社保基金會聯合下發了《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規定凡在境內IPO的含國有股股份的有限公司，均須將首次發行的10%國有股轉由社保基金會持有。

□2013年11月，十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。”

□2015年3月，山東省率先出臺了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，并分兩次將省國資委履行出資人職責的18戶企業30%的國有資本180.65億元劃轉至省社保基金理事會，省國資委和省社保基金理事會分別持有企業70%和30%的國有資本。

□2015年8月，中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見提出，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉部分國有資本充實社會保障基金。

□2015年11月，《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》指出，在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業重組過程中，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會保證基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。

□2016年3月，政府工作報告提出，制定劃轉部分國有資本充實社保基金辦法。

□2016年6月，遼寧啟動國資劃轉社保的實踐試點。

□2017年3月，政府工作報告提出，穩步推動養老保險制度改革，劃轉部分國有資本充實社保基金。