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從粗獷爆發(fā)到規(guī)范發(fā)展
國(guó)資委加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)控
近日，國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(下稱《通知》)，對(duì)央企PPP（政府和社會(huì)資本合作）業(yè)務(wù)規(guī)模從嚴(yán)設(shè)定上限，以防止杠桿率過(guò)高，并明確提出對(duì)PPP業(yè)務(wù)重大決策實(shí)施終身責(zé)任追究制度。據(jù)悉，PPP條例也正在加快出臺(tái)，業(yè)內(nèi)人士稱，這意味著央企PPP項(xiàng)目將進(jìn)入更重視項(xiàng)目落地與項(xiàng)目質(zhì)量的新階段。
據(jù)了解，《通知》從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)模控制、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究六方面來(lái)防范央企參與PPP的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
其中，國(guó)資委對(duì)央企做PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)模控制最受市場(chǎng)關(guān)注�！锻ㄖ芬螅髦醒肫髽I(yè)對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限防止過(guò)度推高杠桿水平。
為此，《通知》給出了三條具體要求。一是納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)保或增信的其他資金之和，減去企業(yè)通過(guò)分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。
二是集團(tuán)要做好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離，明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。
三是集團(tuán)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非投資金融類子企業(yè)的管控，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)監(jiān)管政策，不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目。
根據(jù)《通知》的要求，央企要嚴(yán)格遵守國(guó)家重大項(xiàng)目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項(xiàng)目的自有資金安排，落實(shí)項(xiàng)目股權(quán)投資資金，不得通過(guò)引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購(gòu)買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)。債權(quán)資金安排方面則要在爭(zhēng)取各類金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期低成本資金支持的同時(shí)，匹配好債務(wù)融資與項(xiàng)目生命周期。此外，《通知》對(duì)央企PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)安排、退出機(jī)制等方面也提出了要求。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝說(shuō)：“對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限的原因，主要是為了遏制過(guò)度推高杠桿水平，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。”
“下一步國(guó)企供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)就是去杠桿。”中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦表示。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員卞永祖表示：“由于缺少專業(yè)人才，地方政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，在資金來(lái)源方面篩選不是很嚴(yán)格。其次，民間創(chuàng)新五花八門，如果由非專業(yè)的投融資企業(yè)來(lái)進(jìn)行投資，資金來(lái)源比較復(fù)雜，成本很高，可能會(huì)導(dǎo)致更大的風(fēng)險(xiǎn)�！锻ㄖ分薪惯@類企業(yè)投入PPP項(xiàng)目其實(shí)是有必要的，能夠給更多的正規(guī)企業(yè)提供機(jī)會(huì)，準(zhǔn)確判斷金融風(fēng)險(xiǎn)。而且有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域，相對(duì)來(lái)講，有利于地方政府健全財(cái)務(wù)管理，有利于PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。”
根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，截至11月29日國(guó)有企業(yè)的PPP項(xiàng)目達(dá)到3027個(gè)，占所有成交數(shù)量的53.31%，成交金額達(dá)62993.4億元。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長(zhǎng)，甚至部分項(xiàng)目操作也有待規(guī)范，加大了央企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，此次《通知》的印發(fā)有助于進(jìn)一步管控企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)的杠桿率；而對(duì)央企PPP項(xiàng)目的規(guī)范要求，則意味著央企PPP或許會(huì)進(jìn)入一個(gè)“精耕細(xì)作”由量轉(zhuǎn)質(zhì)的新階段。
發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫(kù)專家丁伯康表示，國(guó)資委下發(fā)的《通知》從加強(qiáng)央企的投資管理和參與PPP項(xiàng)目的行為管理入手，對(duì)央企當(dāng)前缺乏有效控制的對(duì)外投資行為進(jìn)行了約束和規(guī)范，對(duì)可能出現(xiàn)的名不副實(shí)的PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格的管控，這將有效控制和防止央企參與PPP的投資沖動(dòng)和投資風(fēng)險(xiǎn)�？梢灶A(yù)見，央企將啟動(dòng)一輪徹底的清查整改工作，可能帶來(lái)PPP市場(chǎng)回報(bào)水平的波動(dòng)，可能影響未來(lái)PPP市場(chǎng)的投資，如更開放、更公平、更有利于地方國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域。就央企而言，只有不斷提高自身的技術(shù)、管理、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)等專業(yè)能力，才能在PPP市場(chǎng)上走得更遠(yuǎn)。
錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛認(rèn)為，前幾年P(guān)PP的發(fā)展確實(shí)有些過(guò)快，其中肯定有一些泥沙俱下的情況。政策的核心還是重申P(guān)PP項(xiàng)目推動(dòng)公共服務(wù)供給效率的要求，并不是要叫停PPP，而是要使今后PPP項(xiàng)目的發(fā)展有更為規(guī)范的路徑。所以，各地在政策約束下會(huì)更加審慎地推出PPP項(xiàng)目，速度會(huì)放緩，PPP項(xiàng)目會(huì)更規(guī)范。市場(chǎng)規(guī)�？赡苡兴湛s，但如果實(shí)施的項(xiàng)目都比較規(guī)范，對(duì)投資者也是利好。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥提醒道，最近國(guó)家部委一系列規(guī)范政策有利于PPP的規(guī)范發(fā)展，但力度也應(yīng)適度，如果用力過(guò)猛有可能達(dá)不到規(guī)范的效果。
“目前真正落地的PPP項(xiàng)目質(zhì)量都比較高，PPP機(jī)制制約了政府投資沖動(dòng)，有關(guān)各方形成了有效制約，并且在博弈過(guò)程中形成市場(chǎng)規(guī)則，市場(chǎng)正在發(fā)揮關(guān)鍵作用，這是重大進(jìn)步。因此PPP治理力度一定要適中。”金永祥說(shuō)。
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