在中國鐵路取得巨大成就的同時,來自高速鐵路外部環境的安全風險也同時存在,囿于鐵路企業自身職權的受限性,檢察機關在辦理公益訴訟過程中有必要對涉鐵安全類公益訴訟進行一定探索。當然,在維護國家利益和廣大乘客人身與財產安全的同時,涉鐵安全類公益訴訟頂層設計和實踐操作中的疑難問題也會隨之出現。現階段,應從以下四個方面對鐵路公共安全檢察公益訴訟進行完善、補齊短板,精準發力助推制度建設。

增設鐵路公共安全行政公益訴訟類型,助推訴前程序向訴訟程序平穩過渡。根據現行法律規定,對于在鐵路沿線河道采砂的行為可以納入資源保護行政公益訴訟;向鐵路安保區排污或者在鐵路安保區堆放垃圾的行為,可以提起生態環境行政公益訴訟。但是對于鐵路沿線的彩鋼房及塑料大棚等建(構)筑物、侵占鐵路安保區、抽取地下水用于農業灌溉的行為,卻并沒有明確的公益訴訟類型與之對應,且抽取地下水用于農業灌溉的行為,相關單位及個人都辦理了合法的審批手續,但是這種合法審批程序下的行為又存在著威脅鐵路行車安全的巨大風險。如果在訴前階段,檢察機關還可以對“等外等”進行探索,以危及社會公共利益為由向行政機關發送檢察建議,但是如果訴前沒有使問題得到圓滿解決,囿于相關法律規定的缺失性,檢察機關向人民法院提起訴訟很難找到精確的訴訟類型予以支撐。所以筆者認為,在行政公益訴訟類型中,應當增設鐵路公共安全檢察公益訴訟,彌補由于當前法律空白導致公共利益受損得不到救濟的局面。對于鐵路公共安全檢察公益訴訟與現有公益訴訟類型的重疊部分,應當通過法律技術手段合理解決。

健全涉鐵安全類行政公益訴訟法律溯及力特殊處理規則,適當擴大鐵路檢察院公益訴訟地域管轄范圍。鐵路沿線的部分建(構)筑物及水井,在鐵路建設之前就已經存在且其行為發生在檢察公益訴訟制度實施之前,根據立法法第93條之規定,法律一般不溯及既往,但是為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。筆者認為,雖然相關法律并未明確檢察公益訴訟適用此處的特別規定,但從其目的來看,維護國家利益或者社會公共利益與維護公民、法人和其他組織的權利有異曲同工之妙,其理應歸屬于立法法第93條規定的但書情況。實踐操作中,在有關檢察公益訴訟立法規定頒布之前就已經存在的威脅鐵路行車安全的行為,應當將其嚴格區分為“違法”及“合法”兩個方面,如果此類行為在相關公益訴訟法律頒布之前就已經是違法行為,譬如鐵路沿線的違章建筑等,檢察機關應當依法督促行政機關積極履職;如果此類行為在之前是合法行為,例如鐵路建設初期未合理安置、解決的沿線居民或者經過合法審批程序的水井等,應當探索向行政機關建議給予賠償或一定補償。根據地域管轄規則,鐵路安保區之外并不屬于鐵路檢察院的管轄范圍,但是大量威脅鐵路行車安全的行為,都集中在鐵路安保區之外,目前的做法只有由各省級人民檢察院指定管轄或者將線索按照地域管轄規則移交其他檢察機關。“一案一指定”及線索移送不僅增加了程序的繁瑣性,還在一定程度上造成了司法資源的浪費,也不契合“司法效益”原則。所以應當對鐵路檢察院的公益訴訟地域管轄范圍適當擴大,對于危及鐵路行車安全的行為,即使發生在鐵路安保區之外,也由鐵路檢察機關管轄。

強化溝通協商機制,科學確定鐵路公共安全檢察公益訴訟主管機關職責權限。對于高鐵及車站銷售食品安全問題,目前主管機關主要有鐵路食品安全監督管理辦公室和鐵路衛生監督所,其都是鐵路企業的內設部門。根據《鐵路運營食品安全管理辦法》第4條的相關規定,其并未明確鐵路食品安全管理機構是指鐵路食品安全監督管理辦公室還是鐵路衛生監督所,實踐中的做法也各有不同。由此便導致檢察機關在辦理涉鐵食品安全公益訴訟過程中遇到如何確定行政主體的難題。在涉鐵國有土地管理方面,根據《鐵路用地管理辦法》第7條規定,鐵路用地管理機構受縣級以上人民政府土地管理部門委托,開展鐵路用地的監察工作。但是根據行政許可法和行政處罰法中關于行政委托的條件,受托者在行政許可中必須是行政機關,在行政處罰中其必須具有管理公共事務的職能。從鐵路土地管理局的部門性質來看,其并不是行政法意義上的行政機關,也不具有管理公共事務的職能。在這種情況下,亟須統一適用標準,明確各類涉鐵公益訴訟的主管行政機關。

明確鐵路公共安全檢察公益訴訟并不以鐵路企業提起民事訴訟為前置條件。實踐中,囿于鐵路企業自身職能受限,單方面管理及預防鐵路行車安全的難度極大。雖然鐵路沿線行政機關具有協助配合管理的義務,但是由于重視程度和履職能力方面的差異,導致其履行配合義務的狀況也大相徑庭。所以,當威脅鐵路運營安全的事件發生時,鐵路企業一般都會通過函件的形式告知相關政府機關,請求其協助行使配合管理義務。在鐵路企業和相關行政機關再三協調溝通之后,威脅鐵路行車安全的險情如果還是尚未消除,此時鐵路企業在不向法院起訴相關涉事主體的情況下,檢察機關能否以公益訴訟的形式直接介入?筆者認為,一方面,涉鐵安全類公益訴訟極具緊迫性,如果此時還要求鐵路企業以民事訴訟的方式起訴涉事企業,從立案到判決,再到執行,很可能拖延挽救時機,甚至進一步擴大損失;另一方面,根據《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條之規定,對于行政公益訴訟并不要求相關主體事前通過民事訴訟尋求救濟途徑,只要負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受損即可。

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