近日，長沙運達中央廣場和地下商業(yè)項目國金街正式營業(yè)，年內(nèi)還將有五一商業(yè)廣場、五一里、九龍倉等多個地鐵商業(yè)項目亮相，長沙地鐵商業(yè)迎來了爆發(fā)式發(fā)展的階段。長沙市這一做法引發(fā)行業(yè)的廣泛關(guān)注。

自2012年12月《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2012〕64號)明確要加強公共交通用地綜合開發(fā)以來，許多城市都在積極探索公共交通場站商業(yè)開發(fā)的模式。各地公交場站商業(yè)開發(fā)情況如何?引入了哪些商業(yè)形式?采取了怎樣的投資建設(shè)模式?帶著這些問題，記者采訪了多家城市公共交通運營企業(yè)。

利用場站資源 開展多樣化經(jīng)營

地鐵車站內(nèi)的自助售貨機、公交樞紐內(nèi)的快餐店都是公共交通場站綜合開發(fā)的縮影，通過引入商業(yè)企業(yè)，提供多樣化服務(wù)，就是場站綜合開發(fā)的起點。隨著公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進，如何用好公共交通場站資源，充分發(fā)揮城市核心區(qū)公交場站的經(jīng)濟價值，許多城市在場站綜合開發(fā)路徑上走出了不同的特點。

上海在公共交通發(fā)展過程中將場站資源與線路運營剝離，成立了上海交通投資(集團)有限公司，專門負責(zé)中心城區(qū)公交場站的投資建設(shè)和綜合經(jīng)營開發(fā)。公交線路運營公司通過向樞紐場站運營公司支付租金，以獲得公交場站的使用權(quán)。樞紐場站運營公司通過多樣化經(jīng)營，充分利用場站資源，補充場站運營資金的不足。以蘆恒路綜合客運交通樞紐為例，包含6條公交線路首末站、出租車候客站、590個機動車車停車位以及便民配套服務(wù)等設(shè)施，總建筑面積近6萬平方米。其中在樞紐的2—4層預(yù)留了1.5萬平方米的便民配套服務(wù)空間，用于對外租賃，補貼樞紐運營維護成本。

2016年建成投用的雨花公交樞紐站是云南昆明公交集團場站綜合開發(fā)的典型案例。這個占地104.78畝、投資達4.15億元的樞紐站，除公交換乘、立體停車、加油加氣站外，還規(guī)劃了酒店、電影院、商場等商業(yè)設(shè)施，是昆明首個集地鐵、公交、出租車和商業(yè)為一體的城市綜合交通樞紐。在此之前，昆明已經(jīng)對公交場站綜合開發(fā)有所嘗試，一方面對新建公交場站地上、地下空間進行綜合開發(fā)，另一方面申請將已有場站中富裕的辦公用房統(tǒng)一出租，補貼公交運營虧損。

以投資換經(jīng)營權(quán) 吸引場站建設(shè)資金

場站建設(shè)往往需要大量的建設(shè)資金，場站綜合開發(fā)意味著要在交通、管理功能之外建設(shè)商業(yè)開發(fā)面積，需要的資金量更為巨大，公交企業(yè)或公交場站運營企業(yè)很難籌集充足的資金用于場站綜合開發(fā)。在這樣的情況下，各地采取不同思路，吸引行業(yè)外企業(yè)投資合作，共同建設(shè)、共同獲益。

湖南長沙軌道交通集團通過投資換經(jīng)營權(quán)的模式，進行地鐵通道和地下空間的綜合開發(fā)，開發(fā)商通過投資和建設(shè)獲取一段時間內(nèi)的商鋪經(jīng)營權(quán)，而產(chǎn)權(quán)仍然歸長沙軌道交通集團所有。“地鐵+物業(yè)+資源”的經(jīng)營開發(fā)模式，不僅吸引了社會資本，緩解了軌道建設(shè)資金壓力，還積累軌道資產(chǎn)，逐步實現(xiàn)軌道投資、建設(shè)、運營的良性循環(huán)。開發(fā)商也為地鐵引入了先進的商業(yè)經(jīng)營理念，項目建設(shè)與后期經(jīng)營得到了和諧結(jié)合。

廣東廣州地鐵集團則通過戰(zhàn)略合作的方式，與其他企業(yè)合作開發(fā)地鐵商業(yè)資源。2016年，廣州地鐵集團與越秀集團達成戰(zhàn)略合作，拓展商業(yè)、住宅地產(chǎn)“開發(fā)+運營+金融”合作，開發(fā)大數(shù)據(jù)下的新型城市綜合服務(wù)功能。今年3月，廣州地鐵集團又與廣州百貨企業(yè)集團簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，以地鐵沿線現(xiàn)有、在建及后續(xù)開發(fā)的商業(yè)物業(yè)為切入點，開展“地鐵商業(yè)物業(yè)+廣百商業(yè)運營品牌”強強聯(lián)合的商業(yè)零售業(yè)務(wù)合作。

出臺用地政策 鼓勵場站綜合開發(fā)

從城市規(guī)劃管理的角度來看，公共交通場站用地屬于劃撥用地中的城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，是由政府根據(jù)城市和公共交通發(fā)展需要無償提供用以建設(shè)公交樞紐或場站設(shè)施。由于并未經(jīng)過土地出讓的“招拍掛”過程，無法進行商業(yè)開發(fā)，直接至制約著公交場站的綜合開發(fā)推進。

記者從某知名房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)了解到，由于交通便利、政策鼓勵，地鐵上蓋物業(yè)是近年來房地產(chǎn)開發(fā)的熱點領(lǐng)域，全國多個城市都開展了地鐵上蓋物業(yè)的探索。受用地性質(zhì)所限，無法在地面車站上方直接開發(fā)和建設(shè)住宅或商場，主要在車站周邊相鄰地塊進行開發(fā)，通過建設(shè)換乘通道實現(xiàn)車站與物業(yè)“一體化”。對于地下車站，則可以通過正常招拍掛程序獲得車站上方土地地面以上空間的使用權(quán)，進行商業(yè)開發(fā)。

房地產(chǎn)企業(yè)開展的地鐵上蓋開發(fā)多為住宅類型的物業(yè)，地鐵公司可以通過合作開發(fā)獲得通道設(shè)施的建設(shè)費用或部分物業(yè)產(chǎn)權(quán)，房地產(chǎn)企業(yè)則可以將便利的交通條件作為物業(yè)賣點，提升項目品質(zhì)。

國內(nèi)部分城市制定了場站綜合開發(fā)的土地及財政支持政策，公交場站用地實行土地掛牌即征即返的措施，通過摘牌的方式把土地從非經(jīng)營性用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用地。公交公司可以利用場站用地貸款獲取建設(shè)資金，在公交場站上方直接開發(fā)辦公、商貿(mào)、住宅，通過租賃和出讓收入獲得場站維護和運營資金，真正實現(xiàn)了一體化的場站綜合開發(fā)。

2016年10月，上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》，其中指出軌道交通場站綜合建設(shè)用地可以按協(xié)議方式將使用權(quán)出讓給綜合開發(fā)主體，其中用于車站、軌道部分的土地按劃撥土地方式管理。明確了綜合開發(fā)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，綜合開發(fā)受益優(yōu)先用于軌道交通建設(shè)和運營維護，以支持軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

專家觀點

健全綜合開發(fā)法律體系 開展投融資研究

深圳市都市交通規(guī)劃設(shè)計研究院院長 薛博

伴隨交通擁堵時代的來臨，政府和市民對公交發(fā)展寄予厚望，但由于種種歷史原因，公交行業(yè)的生存與發(fā)展越來越困難，企業(yè)只能承擔(dān)非常有限的責(zé)任。表現(xiàn)為，投資靠政府、經(jīng)營靠補貼、盈利靠提價。通過物業(yè)綜合開發(fā)對公交企業(yè)運營進行補貼，建立公交行業(yè)的造血機能，是一項重要的對策。

現(xiàn)在我們面臨的問題是，相關(guān)政策支持力度不足，不同部門間政策沒有聯(lián)動修改，卡在“最后一公里”。主要表現(xiàn)為三個問題：

一是尚未出臺相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范綜合開發(fā)的開展、實施，場站綜合開發(fā)基本采取一事一議的方式;二是現(xiàn)有規(guī)劃設(shè)計體系并未明確綜合開發(fā)相關(guān)事宜：針對是否綜合開發(fā)、綜合開發(fā)功能和指標(biāo)等問題，缺少針對性、實操性的指標(biāo)、辦法;三是在土地政策方面，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定公交場站通過劃撥獲得土地使用權(quán)，不可進行商業(yè)性開發(fā)。公交企業(yè)即便進行上蓋開發(fā)，受土地性質(zhì)所限，開發(fā)后也無法進入市場。

為了規(guī)避上述問題，當(dāng)前公交場站綜合開發(fā)更多地選擇保障房作為綜合開發(fā)的物業(yè)類型。以深圳梧桐苑綜合車場為例，在既有綜合車場用地上建設(shè)多層立體公交停車設(shè)施和保障房，配建少量商業(yè)和辦公設(shè)施。公交企業(yè)作為業(yè)主，負責(zé)場站建成后的運營，保障房將交由政府處置。

目前國內(nèi)在地鐵、公交場站綜合開發(fā)方面的工作還處于探索階段，為推動此項工作，有4點建議：一是建立多部門、多專業(yè)協(xié)同的軌道(公交)場站+物業(yè)的綜合規(guī)劃新工作機制;二是將公共交通的外部效益內(nèi)部化，使項目自身獲得資金平衡，解決投資、補貼的缺口;三是建立相對完備的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營體制和風(fēng)險收益分配機制;四是在傳統(tǒng)項目可行性基礎(chǔ)上，開展綜合開發(fā)和投融資研究工作，三項研究同步開展，相互支持。

除此之外，目前各城市在進行大型公交設(shè)施綜合開發(fā)時，均要求進行交通承載力評估，在最大限度利用土地資源滿足公交發(fā)展需求的同時，通過評估確定綜合開發(fā)對周邊交通環(huán)境的影響，從而控制綜合開發(fā)計劃、優(yōu)化交通設(shè)施布局和交通流線。

我們相信，“軌道(公交)場站+物業(yè)”綜合開發(fā)的模式制度創(chuàng)新的嘗試，還將不斷深入。這只是開始!(記者 郭一麟)

(新媒體責(zé)編：zs11)